Revista Científica de UCES
Vol. 29 N° 1 (Enero - Julio de 2024)
ISSN Electrónico: 2591-5266
(pp. 1-24)
1
LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN ARGENTINA:
ANALISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS CUANTITATIVA DESDE EL
AÑO 2005 AL 2022
1
Florencia M. Martino
2
flormartino_42@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0002-7057-6956
Fecha de Recepción: 18 de junio de 2024
Fecha de Aceptación: 26 de junio de 2024
ARK/CAICYT: https://id.caicyt.gov.ar/ark:/s25915266/7a4zar0k9
Resumen:
En 2004, Argentina sancionó la Ley de Responsabilidad Fiscal, implementando el
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, cuyo objetivo es establecer reglas cuantitativas
concretas para la gestión fiscal. El presente artículo describe dicho régimen y las reglas
implementadas desde 2005. Además, realiza un repaso histórico de leyes precursoras desde la
década de 1990, destacando la importancia de normas presupuestarias y de transparencia
estrictas. En ese sentido, analiza las ideas de catedráticos especializados sobre responsabilidad
fiscal, reglas fiscales, sostenibilidad y sustentabilidad. Posteriormente, se detallan las reglas
cuantitativas implementadas en Argentina, examinándose el cumplimiento de estas por parte
de las provincias adheridas al régimen entre el segundo trimestre de 2022 y el período anual
2025, considerando las deducciones aplicadas en tal contextualización. Este análisis permite
evidenciar los problemas de institucionalidad en adición a verificar que la implementación y el
control de las reglas fiscales pueden mejorar la transparencia y la sustentabilidad de las cuentas
públicas en Argentina.
1
Artículo original aceptado para su publicación el día 26 de junio de 2024.
2
Licenciada en Economía (UNL). Doctoranda en Economía (UCA- CONICET).
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Abstract:
In 2004, Argentina passed the Fiscal Responsibility Law, implementing the Federal
Fiscal Responsibility Regime, whose objective is to establish specific quantitative rules for
fiscal management. This article describes this regime and the rules implemented since 2005. In
addition, a historical review of precursor laws since the 1990s is made, highlighting the
importance of strict budgetary and transparency rules. The ideas of prominent thinkers on fiscal
responsibility, fiscal rules, sustainability and sustainability are analyzed. Subsequently, the
quantitative rules implemented in Argentina since 2005 are detailed and the compliance with
these rules by the provinces adhering to the regime between 2005 and the second quarter of
2022 is examined, considering the deductions applied in that period. This analysis makes it
possible to highlight the institutional problems and to verify that the implementation and
control of fiscal rules can improve the transparency and sustainability of public accounts in
Argentina.
Resumo:
Em 2004, a Argentina aprovou a Lei de Responsabilidade Fiscal, implementando o
Regime Federal de Responsabilidade Fiscal, cujo objetivo é estabelecer regras quantitativas
concretas para a gestão fiscal. Este artigo descreve este regime e as regras implementadas desde
2005. Além disso, fornece uma revisão histórica das leis precursoras desde a década de 1990,
destacando a importância de regras orçamentais e de transparência rigorosas. Neste sentido,
analisa as ideias de professores especializados sobre responsabilidade fiscal, regras fiscais,
sustentabilidade e sustentabilidade. Posteriormente, são detalhadas as regras quantitativas
implementadas na Argentina, examinando o cumprimento destas pelas províncias aderentes ao
regime entre o segundo trimestre de 2022 e o período anual de 2025, considerando as deduções
aplicadas em tal contextualização. Esta análise permite destacar problemas institucionais, além
de verificar que a implementação e o controlo das regras fiscais podem melhorar a
transparência e a sustentabilidade das contas públicas na Argentina.
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Introducción:
En Argentina, los problemas en las relaciones fiscales intergubernamentales han sido
evidentes durante las últimas décadas, lo que resalta la necesidad imperiosa de regular criterios
de asignación de fuentes fiscales y funciones de gastos para asegurar la sustentabilidad de las
finanzas públicas. A pesar de la necesidad de una nueva Ley de Coparticipación Federal, se
han realizado avances en el establecimiento de reglas fiscales.
El Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, RFRF, establecido a través de la Ley
N° 25.917, entró en vigencia el 1° de enero de 2005. El mencionado instauró un sistema
integrado de reglas fiscales numéricas, de transparencia y de procedimiento aplicables al
Gobierno nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), siempre
que se adhirieran. No obstante, las sucesivas crisis y recesiones han llevado a la
implementación de excepciones a esta ley.
En el presente ensayo se analiza la normativa aplicada, en tanto se evalúa
cuantitativamente el cumplimiento de las reglas numéricas establecidas para el período 2005-
2022. La hipótesis planteada establece que, debido a la crisis internacional de 2008 y la sanción
de la Ley N° 26.530 que estableció deducciones al Régimen y se prorrogó hasta 2016, se espera
un bajo nivel de cumplimiento de las reglas desde 2009 en adelante.
Explorando el Concepto de Responsabilidad Fiscal: Definición y Alcance
Asensio (2011) menciona que la Ley de Responsabilidad Fiscal constituye “un conjunto
de normas vinculadas a la buena conducta fiscal generalmente dirigidas a mejorar la
transparencia y así también controlar el gasto y el endeudamiento en términos sub nacionales,
exhibiendo una concepción asimétrica donde el actor prevalente no resulta colocado en una
posición asimilable a los últimos.
Vega, García Ojeda & Diblasi (2018), asimismo, definen al Régimen Federal de
Responsabilidad Fiscal como un marco de adhesión voluntaria para las provincias, el que se
orienta a establecer reglas generales de comportamiento fiscal y a proveer una mayor
transparencia a la gestión pública, estando la misma sostenida en el tiempo en cada nivel de la
administración pública.
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Por su parte, instituciones como el Fondo Monetario Internacional, FMI, definen a las
reglas fiscales como la imposición de una restricción duradera a la política del sector público
mediante límites cuantitativos a los agregados presupuestarios. En ese sentido, se abocan a la
corrección de los incentivos distorsivos, contención del gasto público y el tamaño del Estado
en su afán de asegurar la responsabilidad y la sostenibilidad de la deuda. Así, contribuirán a la
estabilidad económica y la defensa de la equidad intergeneracional (Baldi, 2016).
Siguiendo a Kopits y Symansky (1998), las reglas fiscales constituyen una limitación
permanente de la política fiscal expresada mediante indicadores del rendimiento fiscal: tal es
el caso del déficit presupuestario del gobierno, los préstamos, la deuda.
Autores como Alesina y Perotti (1996) definen a las reglas fiscales en un sentido más
amplio al incluir las reglas de procedimiento. Es el caso de las normativas de votación que
regulan el proceso decisorio en torno a la política fiscal, de aprobación y ejecución del
presupuesto. Asimismo, las reglas de transparencia que determinan las obligaciones de hacer
pública la información fiscal.
Comparando con experiencias en Chile y Brasil, Díaz Freís (2006) resalta la
importancia de adaptaciones locales en la implementación de estas reglas.
En ese orden, según Braun y Gadano (2007), estas son una restricción permanente de la política
fiscal expresada como indicadores de los resultados fiscales, caso del déficit público, el nivel
de deuda y otros gastos. Las razones que justifican el establecimiento de reglas son las
diferencias de comportamiento fiscal entre países con similar situación económica y con
disparidades de instituciones y prácticas políticas.
En un sentido generalizado, estos autores sostienen que los problemas de economía
política que influyen en el resultado fiscal son del tipo principal-agente. Así, surgen por la
delegación del sistema de gobierno y de tipo cooperación que emanan de la interacción de
grupos nacionales y provinciales en disputa de recursos públicos, generando tendencia a gastos
y endeudamientos excesivos. Además, explican que el déficit fiscal es generado por la
inconsistencia temporal asociada a las discrepancias entre la preferencia de los votantes en el
futuro y en el presente, como así por la incapacidad de estos de limitar las decisiones entre sí.
De tal modo, instan a impulsar niveles de gasto que superan los óptimos sociales en conjunto.
Según dan cuenta en tal sentido Braun y Gadano (2007), por otro lado, critican las reglas
fiscales argumentando que puede conducir a lo que se denomina contabilidad creativa: de tal
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modo, alteran la medición de las cuentas públicas para que cumplan con las reglas, sobre todo
si son muy exigentes y cuando el nivel de transparencia es bajo. Además, sostienen que los
cambios en las mismas no son comunes y suelen ocurrir con retardos, incumplimiento
parcialmente con las necesidades de la sociedad y con las reglas conjuntamente (Braun &
Gadano, 2007).
Dado el escaso federalismo fiscal a nivel local, se hace hincapié en la correspondencia
fiscal, definida como el grado en que cada jurisdicción de gobierno financia un nivel de gasto
público corriente con recursos tributarios extraídos de los habitantes que resultan beneficiados
por dicho egreso. La ruptura de la correspondencia se relaciona con la decisión de aumentar el
gasto. Esto conduce a que los beneficiarios de las erogaciones no soporten el costo de su
financiación, resultando así en que los votantes tengan menos incentivos de oponerse a
incrementos ineficientes de pagos estatales, lo cual cobra relevancia dado que el mayor gasto
público implica desplazamiento de gasto privado o menor remuneración a los factores
productivos (Braun y Gadano, 2007).
Es posible diferenciar los conceptos de solvencia y de sustentabilidad fiscal. Por un
lado, es posible comprender que la solvencia implica la posibilidad de pagar la deuda. Un
agente económico como el sector público es solvente fiscal cuando puede hacer frente a sus
obligaciones presentes y futuras con sus ingresos presentes y futuros, tomándolos en su sentido
más amplio, esto es, aquellos provenientes de sus actividades corrientes como los que
provengan de venta de activos. De tal manera, el agente podrá pagar sus deudas y cubrir sus
gastos proyectados con el flujo de ingresos también estimados. Cuando esto no es posible el
agente es insolvente. Por otro lado, la sustentabilidad indica la capacidad de mantener una
relación Deuda/PBI sostenible en el tiempo. En tal sentido, refiere a la habilidad de generar
recursos suficientes en su afán de financiar los gastos y cumplimentar los servicios de la deuda
tomados, en adición a las renegociaciones y ajustes fiscales significativos (Molina, Diblasi &
Bengolea, 2016).
En tanto, la sostenibilidad de la deuda se relaciona con los costos de refinanciación en
el mediano y largo plazo, particularmente en los mercados crediticios internacionales. Por lo
tanto, en cualquier potencial operación de deuda se deberá ser coherente con el costo de
renovación implícito en el marco de sostenibilidad de la misma para que, al momento en que
esta resulte excesivamente alta, se necesite una combinación más fuerte de cupones más bajos,
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periodos de gracia más largos, extensión vencimientos o reducción los valores nominales más
importantes
3
.
En conclusión, las reglas fiscales son normas que tienen por finalidad otorgar mayor
previsibilidad y credibilidad al establecimiento de políticas públicas y disminuir las decisiones
tomadas de manera discrecional. Alesina y Perotti (1996) clasifican a las reglas fiscales en
numéricas, por un lado, presupuestales, por el otro, y procedimentales, finalmente, regulando
así la elaboración, la aprobación y la transparencia en el cumplimento de las mismas.
Se describen en ese orden las normas cuantitativas que se han implementado a partir de
la sanción del Régimen Nacional de Responsabilidad Fiscal y sus modificaciones, para el
periodo comprendido entre los años 2005 y 2019.
Ley Nacional de Responsabilidad Fiscal
En el año 2005 comenzó a regir la Ley Nacional N° 25.917 de Responsabilidad Fiscal,
sancionada en el año anterior, creándose a raíz de esta el Régimen Federal de Responsabilidad
Fiscal, RFRF. Los hechos concretos que impulsaron dicho avance fueron tanto la entrada en
cesación de pagos, la anarquía en el sistema tributario, así como la necesidad del Gobierno
Federal de iniciar un proceso de renegociación de la deuda y, en tanto, la extinción de la
posibilidad de nuevos endeudamientos y la entrada de nuevos capitales” (Braceli & Braceli,
2011). Esta Ley estableció una serie de reglas para disciplinar el manejo de las cuentas públicas
y preservar la capacidad de pago.
Los objetivos de la normativa refieren al establecimiento de reglas macro-fiscales, de
manera tal que persiguen el control al crecimiento del gasto público, la búsqueda de la
eficiencia, el sostenimiento del equilibrio financiero, la orientación a la inversión pública, la
financiación de las deudas provinciales mediante programas de asistencia financiera y la
extensión y aplicación de estas reglas en los municipios. Asimismo, otro objetivo que se
encuentra implícito en todo el régimen es el de otorgar mayor transparencia al sistema de
información financiera pública, en términos de Vega et al (2018). Como obligaciones, se
plantearon estandarizar, elaborar y difundir la información del presupuesto del gobierno central
y las provincias, con un periodo plurianual. En ese sentido es el gobierno nacional el encargado
3
Disponible en:
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/lineamientos_para_la_sostenibilidad_de_la_deuda_0.pdf
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de exhibir anualmente un marco macro-fiscal que será utilizado por las demás jurisdicciones
para que elaboren sus presupuestos. Además, se acentuó la capacidad de decidir los gastos en
relación a los programas de gobiernos locales, estableciéndose en los presupuestos de las
provincias en función del crecimiento del PBI.
A su vez, se instaura el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, CFRF, organismo
de aplicación del régimen destinado a fiscalizar su cumplimiento y facultado para imponer
sanciones. Si bien ll ámbito de aplicación se establece para todas las jurisdicciones, requería la
adhesión de las provincias. Conforme Braceli y Braceli (2011), en los años siguientes se
establecieron otras normas que podrían ser excepciones dado que son válidas para todos los
años desde su promulgación, perjudicando la responsabilidad en las cuentas públicas. En tanto,
ninguna de tales normativas introducidas a estos objetivos fueron claras en cuanto al alcance
de los gastos que exceptúan como a los procedimientos que deberían observarse para su
aplicación. Asimismo, sucede lo propio con rumbos explícitos para regresar a la regla en
adición al tratamiento de los desvíos acumulados.
En el nivel sub nacional de gobierno, el fuerte desequilibrio fiscal vertical aumentó la
dependencia de las provincias respecto a la nación. Esto se debió mayormente a que el régimen
de coparticipación actual, compuesto en su mayoría por transferencias discrecionales, quedase
a criterio del político, deteriorando así el nivel de institucionalidad fiscal nacional y el de
democracia en cada una de las provincias dado que los Estados se abocaron a recibir beneficios
políticos y no en la eficiencia (Baldi, 2016).
La Ley de Responsabilidad Fiscal tuvo aplicativo hasta el 2009 inclusive, si bien a partir
del 2010 y hasta el 2016 las reglas cuantitativas que establecía quedaron temporariamente
suspendidas para ampliar erogaciones que reactivaran el empleo y la inversión. Sería recién
con la reforma de fines de 2017 cuando, mediante la aprobación de la Ley Nacional N° 27.428,
cuando el régimen retoma su aplicación plena, reestableciéndose así las mencionadas reglas
cuantitativas y adicionándose normas cualitativas con el objetivo de avanzar en la reducción
gradual de déficit primario (Cosentino, Isasa & Hang, 2018).
En el siguiente apartado se describirán las reglas fiscales implementadas desde el 2005,
las deducciones sancionadas por medio de leyes y decretos, así como también sus
modificaciones desde el año 2017 hacia adelante.
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Estudio de las reglas numéricas en Argentina
Primeramente, se menciona la normativa aplicada para luego realizar la evaluación del
cumplimiento de manera cuantitativa en dicha normativa por parte de las provincias adheridas
al Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal para los años 2005 al 2022. La hipótesis que se
plantea establecerá que, producto de la crisis internacional del año 2008, se sancionó la Ley N°
26.530, obteniéndose sucesivas prórrogas hasta el 2016 inclusive en donde se espera un bajo
nivel de cumplimiento desde el año 2009 en adelante. Se analizarán las reglas numéricas
establecidas en el texto originario de la Ley N° 25.917, desde el comienzo de su vigencia en
2005, respecto a lo que figura en la siguiente tabla.
Tabla N° 1: Reglas cuantitativas establecidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal.
Reglas cuantitativas
Artículo
10
La tasa nominal de aumento del gasto público primario del gobierno nacional,
provinciales y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), no deberá ser mayor
a la tasa de aumento nominal del PIB prevista en el marco macro-fiscal por el
gobierno nacional. Cuando dicha tasa nominal de variación sea negativa, el gasto
primario podrá permanecer a lo sumo constante.
Artículo
19
El gobierno nacional y las provincias deberán ejecutar sus presupuestos
manteniendo el equilibrio financiero.
Artículo
21
primer
párrafo
Los gobiernos provinciales adheridos y CABA tomarán las medidas que se
requieran para que en ningún ejercicio fiscal los servicios de la deuda de su
jurisdicción superen el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias de
la coparticipación a municipios. En aquellas jurisdicciones que exceden ese límite,
opera una restricción adicional sobre los gastos de capital, no pudiendo el mismo
expandirse más allá del incremento del PIB nominal informado por el Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) para el período. Esto es así excepto
que presenten tasas de incremento nominal de recursos (corrientes y de capital)
que superen la tasa nominal de aumento del PIB a precios de mercado.
Fuente: elaboración propia.
Se determinó la asignación de puntajes de la siguiente manera: si se cumple cada una
de estas reglas por parte de las Provincias adheridas incluidas CABA, se le asigna un puntaje
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de 10 a cada regla. En caso de incumplimiento el puntaje otorgado es de 0. Así, la provincia
que cumpla con las 3 reglas tiene un puntaje de 30.
Ante incumplimientos eventualmente se toman en cuenta diversas deducciones sobre la
evaluación de los artículos mencionados en razón de las siguientes normativas:
1) El decreto N° 1731/04, en el artículo 31, inciso c apartado II sub apartado ii), prevé
que se considere la incidencia de los programas nacionales que se instrumenten a través
de transferencias, estableciendo que se podrá utilizar las disponibilidades de ejercicios
anteriores y, en caso de ser necesario, de recursos de fondos anticíclicos.
2) Ley N° 26.075/2006 de Financiamiento Educativo
4
, en su artículo 20, permite deducir
los gastos efectuados en materia de educación para el cumplimiento del límite de gasto
estipulado en el artículo 10 de la Ley 25.917, considerándose por parte del CFRF las
erogaciones para incrementar la inversión en materia educativa, científica y tecnológica
destinada al logro de determinados objetivos mencionados en la Ley.
3) La Resolución N° 34/2006 artículo 1 estableció que no se tendrán en cuenta los gastos
salariales y previsionales derivados de sentencias del poder judicial en el ejercicio en
que se concreten, como también el impacto que generasen en los ejercicios fiscales
siguientes.
4) Ley N° 26.530/2009, artículos 1 y 2, excluye la aplicación de los artículos 10, 12,
último párrafo del 15, 19, primer párrafo del 21 y 24 de la Ley N° 25.917 (Ley del
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal) para los Ejercicios Fiscales 2009 y 2010,
si bien se prorrogará hasta el año 2016, inclusive. Por lo tanto, esta normativa establece
la suspensión de la aplicación de las reglas numéricas establecidas.
5) El decreto N° 660/2010 crea el Programa Federal de Desendeudamiento de las
Provincias Argentinas con la finalidad de disminuir la deuda de las provincias con el
gobierno nacional al 31 de mayo del año 2010, por aplicación de los fondos disponibles
del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional creados mediante la Ley Nacional N°
23.548, artículo 3 inciso d.
4
Ley Nacional N° 26.075 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/110000-
114999/112976/norma.htm
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A aquella jurisdicción adherida que incumpla con las reglas numéricas del gasto, del
resultado financiero o endeudamiento, por adecuarse legalmente a una de las deducciones
mencionadas se le asigna 5 puntos. En caso de adherir a 2 o más de los supuestos se le asigna
2,5 puntos. Los puntajes diferenciales son establecidos para dar cuenta del cumplimiento del
RFRF sin incurrir en las justificaciones normativas mencionadas.
Sobre la regla del resultado financiero (artículo 19), las provincias que obtengan un
resultado deficitario en un periodo fiscal anual habrán de presentar superávit primario, siendo
este el nivel de gasto neto del pago de intereses en el próximo periodo fiscal de acuerdo a la
regla del artículo 20, primer párrafo. En el supuesto de que una provincia obtuviere un resultado
financiero deficitario, aunque con un superávit primario, se le asignaría 5 puntos.
En el año 2016 se derogó la Ley N° 26.530
5
y fue reemplazada por la Ley N° 27.341
de Presupuesto de la Administración Pública Nacional, que en el capítulo 9 refiere al Régimen
Federal de Responsabilidad Fiscal, y establece lo siguiente:
Tabla N° 2: Ley N° 27.341 de Presupuesto de la Administración Pública Nacional,
capítulo 9.
Ley N° 27.341 de Presupuesto de la Administración Pública Nacional,
capítulo 9
Artíc
ulo 48
Adiciona un nuevo límite sobre el gasto, al prever que la tasa nominal de incremento
del gasto público corriente primario de la Gobierno nacional y las provincias, no
deberá ser mayor a la tasa acumulada del aumento incremento nominal del PIB a
precios de mercado informado por el INDEC.
Artíc
ulo 49
La jurisdicción que hayan ejecutado un resultado primario deficitario para el periodo
fiscal 2016, deben adoptar medidas para la convergencia al equilibrio fiscal,
previéndose para las provincias una disminución del 10% de dicho resultado en el
ejercicio fiscal 2017.
Artíc
ulo 52
Suspende para el 2017 la aplicación del párrafo primero del artículo 21, artículos 12,
15 y 24 de la Ley N° 25.917.
5
Ley Nacional N° 26.530 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/160000-
164999/160577/norma.htm
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Fuente: elaboración propia.
Dado el carácter transitorio de estas reglamentaciones, es posible apreciar que a aquella
jurisdicción que en el ejercicio fiscal correspondiente al año 2017 incumpliere con las reglas
numéricas dispuestas en la Ley N° 25.917, pero que se encuadre en alguno de los 3 artículos
expresados en la Ley N° 27.341
6
, se le asigna 5 puntos. Si se encuadra en 2 o más, se le asignan
2.5. Adicionalmente, en el caso del artículo 21 de la Ley Nº 25.917 de servicios de deuda, se
tienen en cuenta deducciones establecidas en la Resolución Nº 95 del Consejo Federal de
Responsabilidad Fiscal: en estos casos, como dan cuenta de una evaluación de segunda
deducción, siendo la primera el artículo 48 de la Ley, se le asignan 2,5 puntos, sucediendo lo
mismo con el artículo 19 de la Ley N° 25.917.
Por último, en el año 2018 entró en vigencia, mediante la Ley N° 27.428, el Régimen
Federal de Responsabilidad Fiscal y Buenas Prácticas de Gobierno, que modifica a las reglas
numéricas de la Ley N° 25.917 e incorpora nuevas reglas.
Para los años 2018 en adelante, establecidas en la Ley mencionada, se consideran las
siguientes reglas numéricas:
6
Ley Nacional N° 27.341 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-
269999/269309/norma.htm
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Tabla N° 3: Reglas cuantitativas de la Ley N° 27.428
7
.
Ley N° 27.428 denominada “Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y
Buenas Prácticas de Gobierno"
Artículo
10
Artículo
10 bis
Artículo
10 ter
Artículo
10
quater
7
Artículos pertenecientes a la Ley Nacional N° 27.428. Disponible en:
https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27428-305351/actualizacion
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Artículo
21
Fuente: elaboración propia.
A partir del año 2018, el CFRF determinará la relación óptima de cargos ocupados
adecuados a las características de cada jurisdicción para permitir excepciones.
v- Servicios de deuda, artículo 21: los gobiernos provinciales y CABA deberán tomar las
medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en
ningún ejercicio fiscal lo que se abone en concepto de servicios de deuda instrumentada superen
el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
Además, se comprometerán a no emitir títulos sustitutos de la moneda nacional de curso legal
en todo el país
8
.
Además, para el año 2019 se considera lo siguiente:
1) En relación al artículo 10, se aplica la siguiente deducción de la Ley Nacional Nº
27.467, enunciando que si durante el Ejercicio Fiscal 2018 la tasa nominal de
incremento del gasto público corriente primario neto de las jurisdicciones adheridas al
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal fue menor que la tasa de aumento promedio
del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de cobertura nacional, la diferencia podrá
ser considerada en la medición de la regla de gasto prevista en el artículo 10 de la Ley
25.917 y sus modificaciones, permitiendo incrementar el límite de gasto público
corriente primario neto del Ejercicio Fiscal 2019
2) Para el Ejercicio Fiscal 2019, se podrá deducir en la evaluación de la regla de gasto
público corriente primario neto contemplada en el artículo 10 y de la regla de gasto
primario neto contemplada en el artículo 10 bis, ambos de la Ley 25.917 y sus
modificaciones, los mayores egresos en que incurran las provincias y la Ciudad
8
Artículos pertenecientes a la Ley Nacional N° 27.428. https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-
27428-305351/actualizacion
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Autónoma de Buenos Aires como consecuencia de la transferencia de
responsabilidades de gastos por parte del gobierno nacional a las otras jurisdicciones.
En sentido contrario, los montos involucrados en las transferencias de
responsabilidades deberán ser incrementados respecto del gobierno nacional” (Ley N°
27.467).
Desde el año 2020 en adelante, se analizan los 5 puntos mencionados, con excepción
de la regla del Equilibrio Subyacente establecida en el artículo 10 ter, la cual no se ha podido
corroborar su cumplimiento en los informes del CFRF. Al cumplimiento de cada una de estas
normativas se le asigna un puntaje de 6 puntos, en tanto ante un eventual incumplimiento la
puntuación será de 0. Así, quien cumpla con las 5 reglas obtiene un puntaje de 30 puntos en el
periodo fiscal que se esté considerando.
Luego de asignar los puntajes, se promediaron por provincias y CABA los puntajes
obtenidos durante el periodo 2005-mediados de 2022: así, se estableció la clasificación de la
siguiente manera: 0-10,9 bajo, 11-20,9 medio, 21- 30 alto.
Para acreditar, o no, la disparidad en el nivel de cumplimiento, ningún nivel debe
agrupar más del 70% de las jurisdicciones adheridas. Adicionalmente, la tendencia a un bajo
cumplimiento ocurre en el caso de que la mayoría simple de las provincias se encuadren en ese
nivel. Ante incumplimientos a lo normado en las leyes mencionadas, el Consejo Federal de
Responsabilidad Fiscal en el Anexo Resolución N° 1 del año 2005
9
estableció las sanciones a
aplicar en caso de incumplimiento, que podrían consistir en la divulgación de dicha situación
en todas las páginas web de las jurisdicciones, restricción del derecho a votar en las reuniones
del CFRF, restricciones al otorgamiento de beneficios impositivos nacionales destinados a
agentes privados con domicilio o actividad económica en la provincia que incumplió,
limitación a otorgar avales y garantías por parte del Gobierno Nacional, denegación de la
autorización para nuevos endeudamientos, y, en última instancia, limitación de las
transferencias presupuestarias de la Nación a las jurisdicciones que no sean originadas en
impuestos nacionales coparticipables de manera automática. Además, menciona que la
9
https://www.responsabilidadfiscal.gob.ar/wp-content/uploads/2018/03/CFRF_Reglamento-Interno.pdf
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aplicación de sanciones por parte del Consejo deberá guardar una correspondencia razonable
con las aplicadas en casos similares, verificando el incumplimiento y demás circunstancias del
caso, así como en general y la evolución de su comportamiento fiscal. Por lo tanto, la lista de
sanciones es de tipo “reputacional”, siendo estas de esencia no judicial y no condenatorias,
afectando a la jurisdicción que incumpla con la publicación de tal situación, manchando el buen
nombre de la misma, y en caso extremo conllevando la aplicación de aplicarse las demás
sanciones mencionadas (Fonzalida, 2015).
Resultados:
Del análisis de las medidas implementadas, se evaluó para el periodo 2005-2022 el
cumplimiento de ellas por parte de las jurisdicciones que se han adherido en cada año a la Ley
Nº 25.917 y las modificaciones mencionadas. Para llevar adelante esta tarea se utilizaron los
informes del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal
10
, organismo encargado de la
aplicación, monitoreo y control del cumplimiento de las reglas fiscales.
En primer lugar, es de consideración considerar que se invitó a las provincias incluidas
a adherirse a la Ley de Responsabilidad Fiscal. Pese a que, en general, las mismas lo han hecho,
es necesario realizar las siguientes consideraciones. San Luis y La Pampa nunca adhirieron al
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal de la Ley Nº 25.917 o a las posteriores leyes que
la han modificado, en tanto que la Provincia de Tierra del Fuego se adhirió en el año 2006.
Pese a ello, sería durante 2008 cuando se comienza a evaluar el cumplimiento de las reglas, ya
que no se contaba con datos para la evaluación.
Por su parte, Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhirió en 2005, evaluando desde 2006
y desvinculándose en 2009 para adherirse nuevamente en el año 2018.
Neuquén se evalúa desde 2006 dado que adhirió en ese año, en tanto la Provincia de
Salta desde su adhesión en 2007.
Por otro lado, Chaco no se ha evaluado para el año 2008 dado que no se contaba con la
información necesaria para ello.
A la Ley Nº 26.530 suscribieron todas las provincias adheridas a la Ley Nº 25.917, con
excepción de Chubut. En tanto que a la ley vigente para el año 2017 iría a adherir la totalidad
de las jurisdicciones provinciales a excepción de Catamarca, Corrientes y Santiago del Estero.
10
Ver: https://www.responsabilidadfiscal.gob.ar/evaluaciones/
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Por otro lado, en relación a la Ley N° 27.428 de 2018, harían lo pertinente todas las provincias,
a excepción de San Luis y La Pampa.
Para el análisis cuantitativo concreto, se realizó la asignación de puntajes mencionada
anteriormente. Se evidencia la suma de puntajes por año y el posterior promedio para el
periodo, en la siguiente tabla:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Buenos Aires
30
25
30
17,5
15
12,5
12,5
15
15
CABA
-
30
25
25
-
-
-
-
-
Catamarca
30
25
22,5
17,5
15
12,5
15
15
15
Chaco
30
22,5
7,5
-
15
12,5
15
15
15
Chubut
30
30
25
20
22,5
25
20
12,5
15
Córdoba
30
22,5
25
17,5
12,5
12,5
12,5
12,5
12,5
Corrientes
30
30
25
20
15
12,5
12,5
12,5
12,5
Entre Ríos
30
22,5
25
20
15
12,5
15
15
15
Formosa
30
30
25
20
15
19
11,5
15
15
Jujuy
30
25
25
20
15
15
15
15
15
La Pampa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
La Rioja
30
25
25
25
12,5
12,5
15
15
15
Mendoza
30
25
25
20
15
15
12,5
15
12,5
Misiones
30
25
25
20
22,5
12,5
15
12,5
12,5
Neuquén
-
30
30
17,5
12,5
12,5
15
12,5
15
Rio Negro
30
25
25
25
15
15
15
15
15
Salta
-
-
-
17,5
12,5
20
15
12,5
15
San Juan
30
25
25
20
22,5
20
15
15
15
San Luis
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Santa Cruz
30
25
25
17,5
15
15
12,5
15
15
Santa Fe
30
25
22,5
20
15
15
12,5
15
15
Santiago del
Estero
30
25
30
20
15
12,5
12,5
15
12,5
Tierra del
Fuego
-
-
-
25
15
12,5
12,5
12,5
15
Tucumán
30
25
15
20
15
10
12,5
12,5
12,5
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2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Buenos
Aires
15
12,5
15
20
30
24
30
24
30
CABA
-
-
-
-
30
30
30
24
24
Catamarc
a
15
15
15
20
30
18
24
18
24
Chaco
15
15
10
20
24
30
30
30
24
Chubut
12,5
15
15
17,5
18
12
30
30
24
Córdoba
12,5
12,5
15
17,5
26,5
26,5
30
30
24
Corrientes
15
15
15
15
30
30
24
30
30
Entre Ríos
12,5
15
15
20
30
30
30
30
24
Formosa
15
15
15
16,5
30
27
30
24
24
Jujuy
15
10
10
20
24
24
30
30
24
La Pampa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
La Rioja
15
12,5
15
15
30
24
24
18
18
Mendoza
15
12,5
15
20
30
26,5
30
30
18
Misiones
15
12,5
15
20
30
30
24
18
18
Neuquén
12,5
15
15
17,5
24
27
30
30
24
Rio Negro
15
15
15
20
14,5
20,5
30
24
24
Salta
12,5
12,5
15
17,5
30
26,5
24
18
18
San Juan
15
15
20
20
24
30
30
18
18
San Luis
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Santa
Cruz
12,5
10
10
20
24
30
30
24
18
Santa Fe
15
15
15
17,5
30
30
30
24
24
Santiago
del Estero
12,5
12,5
15
20
30
30
30
24
30
Tierra del
Fuego
12,5
15
15
20
30
30
30
18
12
Tucumán
15
12,5
15
20
30
24
30
24
24
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Promedio
Clasificación
Promedio
Clasificación
Buenos
Aires
20,7
Medio
Mendoza
20,4
Medio
CABA
27,3
Alto
Misiones
19,9
Medio
Catamarca
19,3
Medio
Neuquén
20
Medio
Chaco
19,4
Medio
Rio Negro
19,9
Medio
Chubut
20,8
Medio
Salta
17,8
Medio
Córdoba
19,6
Medio
San Juan
21
Alto
Corrientes
20,8
Medio
San Luis
-
-
Entre Ríos
20,9
Medio
Santa Cruz
19,4
Medio
Formosa
20,9
Medio
Santa Fe
20,6
Medio
Jujuy
20,1
Medio
Santiago del
Estero
20,9
Medio
La Pampa
-
-
Tierra del
Fuego
18,3
Medio
La Rioja
19,3
Medio
Tucumán
19,3
Medio
Tabla Nª 1: Evaluación del cumplimiento de las reglas numéricas (periodo 2005-2022)
Fuente: elaboración propia.
Teniendo en cuenta todo el periodo 2005 al segundo trimestre de 2022, se puede
observar que 20 provincias, dando cuenta del 90,9%, ostentan un nivel medio de cumplimiento
de reglas numéricas, en tanto que Ciudad Autónoma de Buenos Aires y San Juan presentan un
nivel alto de cumplimiento. Esto se debe principalmente a la gran cantidad de deducciones ante
eventuales incumplimientos que pueden realizar las provincias adheridas al Régimen Federal
de Responsabilidad Fiscal.
Se debe destacar que en el periodo 2009 hasta el 2016 el nivel de cumplimiento fue bajo
debido a la aplicación de la Ley Nº 26.530 para todas las jurisdicciones evaluadas, a excepción
de Chubut que no adhirió a dicha Ley. En los años mencionados, el cumplimiento fue bajo,
pero en el resto de los años del periodo 2005-2022 el mayor cumplimiento compensa los años
no cumplidos, obteniendo finalmente una calificación “medio”.
Detallaremos año a año lo ocurrido en las provincias en cuanto a la adecuación a las
reglas cuantitativas. En el año 2005 en general las mismas se cumplieron; en cambio, en 2006
en relación al gasto público, artículo 10, las jurisdicciones sub nacionales cumplieron
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ajustándose al decreto 1731/04 y a la Ley Nacional N° 26.075 de Financiamiento Educativo.
En 2007, similarmente, se evidencia igual situación y adicionalmente: varias provincias no han
cumplido lo establecido en el artículo 21 de la Ley 25.917. En el año 2008, además de lo
acaecido en 2007, algunas provincias se adecuaron al artículo 19 pero contemplándose la
deducción del 10% del límite del gasto.
En el año 2009 comienza a regir la Ley N° 26.530, adicionándose como excepción a la
Ley N° 25.917, ajustándose las provincias a esta, sin la adhesión de Chubut, situación
contemplada hasta el 2016 inclusive. Por otro lado, en 2010 se evaluó el artículo 21 respecto a
las provincias adheridas al “Programa Federal de Desendeudamiento” en el que son registrados
los recursos originados por el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional para la cancelación parcial
de las deudas de las provincias con el Gobierno Nacional.
En relación al año 2017, la mayoría de las provincias cumplieron con 1 o 2 deducciones
el artículo 10, al igual que para el artículo 19. Para los años 2018 al 2021, en general las
provincias cumplieron, algunas faltando la presentación de información e incumpliendo alguno
de los artículos a evaluar. En tanto que, para el segundo trimestre de 2022, las reglas que
mayormente incumplieron fueron el Artículo 10 sobre la Evolución del Gasto Corriente
Primario y la Regla de Empleo establecida en el Artículo 10 quáter.
De esta manera, se explica la asignación de puntajes y la posterior obtención de
categoría de cumplimiento bajo, medio y alto a las jurisdicciones adheridas al Régimen Federal
de Responsabilidad Fiscal.
Conclusión:
Las reglas macro-fiscales institucionalizadas se pueden entender como limitaciones y
senderos de comportamiento de los principales agregados presupuestarios, los cuales
comenzaron a aplicarse en Latinoamérica desde el inicio del siglo actual con la finalidad de
ordenar el exceso de deuda, controlar la prociclicidad del gasto público e intentar otorgar mayor
previsibilidad y transparencia a la política fiscal.
A modo de síntesis, el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal Argentino es un
conjunto de reglas fiscales cuya aplicación tiene vigencia para el Gobierno Central, las
Provincias y Municipalidades, por adhesión al régimen, normas complementadas con
disposiciones a nivel nacional.
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Desde su sanción en 2004, mucho se ha avanzado en el control de las finanzas públicas
nacionales y sub nacionales, así como en el logro de la institucionalización de la elaboración y
difusión de la información.
Es posible destacar elementos de las reglas fiscales como es la adecuación de las normas
vigentes al nuevo contexto macro interno y mundial, variación de las reglas simples por reglas
vinculadas al balance estructural, implementación normas de readecuación y la difusión de la
información a los fines de lograr mayor transparencia y claridad fiscal.
Dada la gran cantidad de deducciones y cambios respecto a la Ley N° 25.917, que
podemos llamar inicial, resulta necesario destacar que se siguen evidenciando problemas en la
aplicación de las reglas. En tanto, las buenas prácticas de gobierno son beneficiosas para todos
los ciudadanos. Ello se traduce en la intencionalidad de contar con una mayor
institucionalización y promoción respecto a las verdaderas políticas de Estado. Para ello, las
finanzas públicas tienen que fortalecer la transparencia, en la publicación de la información
pública fiscal, la coordinación en cuanto a reglas simples y directas, la responsabilidad,
acordando reglas que restrinjan los gastos corrientes en el último tramo de mandato y ser anti
cíclicas, mediante la implementación de fondos especiales destinados a situaciones particulares
de emergencia.
Es posible observar con qué facilidad se puede exceder el gasto y sobre utilizar los
recursos como resultado del déficit de las instituciones públicas, en especial, en cuanto a la
división de poderes y los mecanismos que propicien que los gobernantes coloquen por delante
sus intereses individuales que no necesariamente son coincidentes con los de los individuos.
Es por ello que la finalidad de las reglas fiscales es aislar la política fiscal de los intereses
políticos.
Ello se aplica, en particular, en que las reglas numéricas establecen un límite
cuantitativo para el resultado fiscal, la variación del gasto y los niveles de endeudamiento. Cabe
destacar que el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal pretende establecer un marco
institucional para el control del gasto, de la deuda y consolidar la transparencia e integridad de
la gestión presupuestaria. No obstante, el diseño y aplicación de reglas fiscales no reemplazó
el ejercicio de políticas responsables ni logra por sí sola la credibilidad. Los actores políticos y
la sociedad civil son los que determinan que su aplicación sea sostenible y exitosa siempre y
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21
cuando todas las partes estén convencidas de los beneficios sociales y económicos que genera
la responsabilidad fiscal es que las mismas se aplicarán. En caso contrario, la ley exitosa en
algunos países fracasaría en otros perdiendo una gran oportunidad de encaminar las cuentas
públicas y la credibilidad futura.
El desafío continúa siendo analizar de qué manera y mediante que acuerdos
institucionales y políticos es posible obtener una mayor coordinación entre los distintos niveles
de gobierno y poderes de gobierno con la finalidad de lograr las metas fiscales enunciadas. Esto
atañe principalmente al plano político y debe constituir una política de Estado de largo plazo,
permitiendo por razones internas incumplir transitoriamente con alguna regla fiscal, sin por
ello perder el rumbo institucional.
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