Ratio Iuris

Revista de Derecho

UCES

Vol. 11 Núm. 2, julio-diciembre 2023, pp. 74-101

ISSN: 2347-0151 (en línea)

Análisis de la ley 27.696 “Ley Vigo” que incorpora prestaciones derivadas de la violencia de género al PMO

Bonabello, F. I., Dileva, A. V., y Lovat, A. M. (julio-diciembre 2023). El rol del congreso en las políticas públicas.

Análisis de la ley 27.696 “Ley Vigo” que incorpora prestaciones derivadas de la violencia de género al PMO. Ratio Iuris, 11(2), 74-101.

Resumen: El objeto de esta investigación buscó determinar qué rol ocupa el Poder Legislativo en la creación de las Políticas Públicas, teniendo como ejemplo el caso del proyecto de ley 2518-D-2020 -actual ley 27.696 o “Ley Vigo”-, y cómo una Política Pública se convierte en “Política de Estado”. El abordaje metodológico empleado fue un diseño descriptivo, explicativo y correlacional. En conclusión, pudimos demostrar que la “Ley Vigo” resulta una contundente Política Pública con perspectiva de género, que no hubiera sido posible sin el apoyo de los diferentes sectores de la sociedad civil, el acompañamiento mayoritario de distintas fuerzas políticas y aprobado por unanimidad del Congreso de la Nación. Una Política Pública como la surgida de la ley 27.696 que contó con el consenso de todas las fuerzas políticas del Poder Legislativo, y con el apoyo de los distintos sectores de la sociedad civil, podemos afirmar que es una gran “Política de Estado”.

Palabras clave: Ley Vigo, política pública, PMO, violencia de género, Congreso Nacional.

Abstract: The purpose of this research sought to determine what role the Legislative Branch plays in the creation of Public Policies, taking as an example the case of bill 2518-D-2020 - current law 27,696 or “Vigo Law” -, and how a Policy Public becomes “State Policy”. The methodological approach used was a descriptive, explanatory and correlational. In conclusion, we were able to demonstrate that the “Vigo Law” is a forceful Public Policy with a gender perspective, which would not have been possible without the support of the different sectors of civil society, the majority support of different political forces and unanimously approved by the National Congress. A Public Policy such as that arising from Law 27,696, which had the consensus of all the political forces of the Legislative Branch, and with the support of the different sectors of civil society, we can affirm that it is a great “State Policy”.

Keywords: Vigo Law, public policy, PMO, gender violence, National Congress.

Resumo: O objetivo desta pesquisa buscou determinar qual o papel do Poder Legislativo na criação de Políticas Públicas, tomando como exemplo o caso do projeto de lei 2.518-D-2020 - atual lei 27.696 ou “Lei de Vigo” -, e como uma Política Pública passa a ser “Política de Estado”. A abordagem metodológica utilizada foi descritiva, explicativa e correlacional. Em conclusão, conseguimos demonstrar que a “Lei de Vigo” é uma Política Pública contundente e com uma perspectiva de género, que não teria sido possível sem o apoio dos diferentes sectores da sociedade civil, o apoio maioritário das diferentes forças políticas e a unanimidade aprovado pelo Congresso Nacional. Uma Política Pública como a decorrente da Lei 27.696, que contou com o consenso de todas as forças políticas do Poder Legislativo, e com o apoio dos diversos setores da sociedade civil, podemos afirmar que é uma grande “Política de Estado”.

Palavras chave: Lei de Vigo, políticas públicas, PMO, violência de gênero, Congresso Nacional.

Las Políticas Públicas resultan fundamentales para una Nación. Existe una gran cantidad de definiciones del concepto “Políticas Públicas”, por ejemplo, las que realizan Oszlack y O´ Donnell (1995):

Conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa que previsiblemente afectara el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión (p. 112).

…es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. Corresponde, por lo tanto, a los actos y a los no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema en un sector relevante de su competencia y se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico (pp. 89-90).

Algo más sencillo establece Thomas Dye (1995), quien plantea que son: “todo lo que los gobiernos deciden hacer o dejar de hacer” (p. 2).

Ahora bien, en la Argentina el papel del Poder Ejecutivo tiende a ser preponderante en lo vinculado al accionar estatal en virtud de la forma presidencialista de gobierno.

Entonces, nos preguntamos: ¿Qué rol ocupa el Poder Legislativo en la creación de las Políticas Públicas?

La gran mayoría de proyectos que se tratan en el Congreso están relacionados con las “Políticas Públicas”, desde los más importantes como cada año el de presupuesto nacional y finanzas públicas que brindan las características del sistema presupuestario nacional, los principios presupuestarios, las fuentes de financiamiento del estado, como así también, los proyectos de declaración de fiestas nacionales para la promoción de la cultura y el turismo, entre otros.

Una ley aprobada por consenso mayoritario y que cuenta con el apoyo de varias fuerzas políticas encuentra mayor legitimidad y fuerza institucional, así como duración en el tiempo.

Para los bloques políticos chicos, es mucho más dificultoso llevar adelante sus proyectos que comparación con los grandes. El trabajo legislativo es mucho más arduo, el sumar voluntades y conseguir consensos.

Si bien en su artículo 75, la Constitución Nacional determina que el Congreso tiene la potestad de legislar, sabemos que no es monopolio del Poder Legislativo, sino que, de alguna manera, es una función que aparece compartida con el Poder Ejecutivo.

Por lo que la hipótesis del presente trabajo intenta demostrar que: La ley 27.696 -proyecto de ley 2518-D-2020 denominado “Incorporación de prestaciones asociadas a abordaje integral de violencia de género al Programa Médico Obligatorio (PMO)”- de autoría de la Diputada Nacional -mandato cumplido- Alejandra María Vigo, actual Senadora Nacional, resulta una contundente Política Pública, que no hubiera sido posible sin el apoyo de los diferentes sectores de la sociedad civil y el acompañamiento mayoritario de distintas fuerzas políticas.

La realización de la presente investigación tuvo un abordaje metodológico de diseño descriptivo, explicativo y correlacional.

Con el fin de demostrar cómo este proyecto de ley llegó a transformarse en una Política Pública analizaremos todas las etapas del proceso: pasaremos desde el análisis de antecedentes, la presentación del proyecto en mesa de entradas de la Cámara de Diputados de la Nación, el giro a comisiones para el aporte técnico legislativo, el tratamiento en el recinto hasta llegar a su media sanción; como así también, el paso del proyecto a la Cámara de Senadores de la Nación, el giro a las comisiones para el trabajo legislativo en reuniones de asesores y senadores, el tratamiento en el recinto y la aprobación para llegar a transformarse en una ley una vez que es promulgada.

En la realización de un proyecto de ley –de declaración o de resolución- existen distintas etapas: inicio del proyecto, búsqueda de antecedentes, análisis jurídico, valoración política, definición del tipo de proyecto, estructura, fundamentos y título, redacción del proyecto y revisión final.

El proyecto de ley que a continuación analizaremos, iniciativa de la Diputada mandato cumplido, Alejandra María Vigo, -actual Senadora Nacional-, nació desde la necesidad de contención y acompañamiento a las víctimas de violencia de género que no encontraban una respuesta integral en la atención primaria de su salud.

La base para su proyecto de ley fue la ley 26.485 sobre “Protección integral a las mujeres” –mejor conocida como “Ley sobre violencia de género” sancionada en 2009, que se convirtió en marco normativo amplísimo para otras leyes.

Recordemos que: “Las necesidades o demandas son cuestiones socialmente problematizadas donde determinados actores consideran que se debe “realizar algo” al respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda pública” (Oszlak, et al., 1995, p. 4).

Las víctimas del flagelo de la violencia de género siempre fueron atendidas por las patologías que presentaban, pero omitiéndose el registro de su causa. Es decir, en el registro de las atenciones por guardias sólo se indicaban los politraumatismos, así como en los asientos en las historias clínicas las atenciones en los consultorios externos por terapias psicológicas y otros padecimientos derivados de los efectos del sometimiento prolongado a los diferentes tipos de violencia.

Sin embargo, todas las lesiones padecidas por la mujer violentada no eran tratadas en el contexto de una atención interdisciplinaria e integral de su salud.

El “registro especifico” de los casos de violencia de género resulta una herramienta clave y fundamental para la erradicación de la violencia de género.

Estamos de acuerdo que para eliminar la violencia de género de raíz no hay nada mejor que visibilizarla, y para ello resulta imprescindible que la mujer cuando llega a un centro de atención de salud pueda poner en palabras la violencia vivida para poder ser contenida y asistida bajo un protocolo específico de atención por violencia de género.

La creación de un protocolo, además, permite que los casos registrados por violencia de género no sean confundidos con otras patologías.

La idea es multiplicar los esfuerzos para dar respuesta a esta problemática que afecta la vida de las mujeres, niñas y adolescentes y a las familias.

En adición al reconocimiento de la violencia de género en las leyes vigentes, la incorporación de la asistencia interdisciplinaria a las víctimas es un deber asumido por el Estado Nacional a través de los tratados internacionales de derechos humanos suscriptos, ratificados y que cuentan con jerarquía constitucional, como, la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer, CEDAW -Asamblea General de Naciones Unidas, 1979, ratificada por Argentina en 1985- y la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, -Convención de Belem do Pará, Brasil, 1994-.

En este sentido, el Comité de la CEDAW ha recomendado al Congreso argentino garantizar la implementación de la convención e implementar las medidas para prevenir los femicidios, generar los recursos para crear registros unificados de casos y los mecanismos para apoyar a las víctimas de violencias.

La Organización Mundial de la Salud -OMS- recomienda a los Estados a establecer, ejecutar y supervisar planes de acción multisectoriales para abordar la violencia contra la mujer, y señala a los servicios de salud como uno de los principales agentes que deben tomar medidas concertadas y coordinadas para ello (Organización, 08/03/2021).

Resulta imprescindible proporcionar al personal sanitario las herramientas de sensibilización y formación profesional para la toma de decisiones al asistir a las mujeres en situación de violencia de género.

La importancia de la ley 27.696 radica en establecer como obligación a las obras sociales, las empresas de medicina prepaga y los hospitales públicos de brindar atención a las víctimas por violencia de género bajo un protocolo especial en un marco interdisciplinario integrado por médicos, psicólogos, psiquiatras, entre otros profesionales.

Las etapas para la construcción de este proyecto de ley fueron de profusa investigación.

En la búsqueda de antecedentes nos encontramos con el hecho de que en Argentina existen 292 obras sociales nacionales que brindan atención a más de 25 millones de personas. Las obras sociales nacionales absorben más del 50% de los afiliados del país y concentran el 48% de los recursos destinados para la salud. En este grupo se encuentran los trabajadores del sector privado formal, los del sector público nacional, los monotributistas y su grupo familiar.

Asimismo, 24 institutos provinciales de obra social proveen servicios a cerca de 7 millones de personas. La medicina prepaga es la cobertura de salud de 6,3 millones de personas, por lo que poco más del 7% de la población cuenta con cobertura médica privada. En total más de 35 millones de personas en Argentina cuentan con cobertura de salud (Vigo, 2022).

De acuerdo al Registro Nacional de Femicidios de la Justicia Argentina dependiente de la Oficina de la Mujer de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para el año 2022, de las 252 víctimas letales por violencia de género, 226 fueron víctimas directas de femicidio, con vínculo previo con el sujeto activo en el 88% de los casos: 59% eran pareja, expareja o tenían otro tipo de relación sexo-afectiva, 13% eran familiares y 16% tenían otro tipo de vínculo. Entre quienes se conocían, el 42% convivía al momento del hecho. El promedio de edad de las víctimas es de 41 años. En adición, se identificaron 234 hijas/os a cargo de las víctimas de femicidio, personas potenciales beneficiarias de la Ley N° 27.452 sobre Régimen de Reparación Económica para las Niñas, Niños y Adolescentes. En 2022, la Justicia argentina registró un femicidio cada 35 horas (Corte Suprema, 01/06/2023).

La línea 144, dependiente del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, por su parte, informó que sólo entre enero y diciembre de 2022, se recibieron 125.235 comunicaciones a las tres sedes. Dentro de las mismas, el 91% de las denuncias correspondieron a la modalidad violencia doméstica, el 2% fueron por violencia laboral y el 1% a violencia institucional. Un 4% del total dentro de otras modalidades tales como violencia contra la libertad reproductiva, violencia obstétrica, violencia mediática, violencia política, en el espacio público, entre otras. Por último, para el 2% de los casos no se ha podido establecer la modalidad de violencia. En el 13% de los casos se utilizó un arma -de fuego o punzocortante-. El 96% de las personas que se comunicaron eran mujeres (Ministerio de, s.f.).

La Línea 137 del “Programa Las Víctimas Contra Las Violencias” dentro del ámbito de la Subsecretaría de Acceso a la Justicia de la Secretaría de Justicia, recibió 3.950 llamados desde enero a junio de 2022, de las cuales 3.272 mujeres denunciaron principalmente violencia física y psicológica (Línea 137, 14/07/2023).

El proyecto –actual ley vigente- señaló entre sus fundamentos, la necesidad de incorporar prestaciones preventivas a la violencia de género garantizando el acceso universal a la asistencia de forma democrática y equitativa. De esta manera, los servicios sanitarios desempeñan un papel crucial para ayudar a las mujeres que sufren violencia en el momento más importante. Ante la situación de maltrato, la mujer violentada acude en primera instancia, a algún servicio cercano sanitario de atención primaria, -y, en particular a la atención ginecológica- sin costo prestacional ya que todas las prestaciones que se encuentran incluidas ya están brindadas por los servicios de salud. A veces, la atención del médico es el primer contacto que puede encender la alarma de la violencia (Proyecto de, 03/06/2020).

Desarrollo: el Trámite Parlamentario, etapa en la Cámara de Diputados de la Nación, presentación del Proyecto de Ley

El proyecto de ley fue presentado en la Cámara de Diputados de la Nación con fecha del 3 de junio de 2020, bajo el número de expediente 2518-D-2020, de acuerdo a lo estipulado por los arts. 115, 116 y 119 del Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación.

El mismo fue acompañado –suscripto- por 12 diputados: Alejandra María Vigo, Claudia Gabriela Márquez, María Cristina Álvarez Rodríguez, Cecilia Moreau, Mayda Cresto, Gabriela Beatriz Estévez, Gisela Marziotta, María Cristina Britez, Eduardo Bucca, Carlos Mario Gutiérrez, Paulo Leonardo Cassinerio, y Luis Gustavo Contigiani.

Si bien en su presentación se cumplió con la exigencia de no superar el tope máximo de 15 legisladores firmantes, conforme lo establecido por el art. 120 del Reglamento de la Cámara, en virtud de la trascendencia de la importancia y el nulo costo fiscal del proyecto, otros 12 diputados solicitaron por “nota” su acompañamiento posterior.

A los fines prácticos, a continuación, transcribimos el proyecto en su redacción original:

PROYECTO DE LEY. Incorporación de prestaciones asociadas a abordaje integral de violencia de género al Programa Médico Obligatorio (PMO). EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN ARGENTINA, REUNIDOS EN CONGRESO, ETC. SANCIONAN CON FUERZA DE LEY: ARTÍCULO 1º: La presente ley tiene por objeto incorporar al Programa Médico Obligatorio (PMO) de las obras sociales y mutuales provinciales, la cobertura total e integral de las prácticas preventivas y terapéuticas derivadas de la asistencia a víctimas de violencia de género. Inclúyase todas las terapias médicas, psicológicas, psiquiátricas, farmacológicas, quirúrgicas y toda otra atención que resulte necesaria o pertinente. La cobertura integral deberá incluir la consulta legal o asesoramiento legal.

ARTÍCULO 2°: Las obras sociales, los prestadores de salud y todos aquellos organismos comprendidos en la presente ley, deberán articular con las instancias nacionales, provinciales y/o locales que provean programas para la atención de la violencia de género a los fines de garantizar que la atención integral de las víctimas se realice con los parámetros y las indicaciones adecuadas.

ARTÍCULO 3°: Quedan obligados a brindar cobertura como prestación obligatoria en los términos de la presente ley las obras sociales enmarcadas en las leyes 23.660 y 23.661, la Obra Social del Poder Judicial de la Nación, la Dirección de Ayuda Social para el Personal del Congreso de la Nación, las entidades de medicina prepaga (Ley 26.682), el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, el Instituto de la Obra Social de las Fuerzas Armadas y las entidades que brinden atención al personal de las universidades (Ley 24.741), así como también todos aquellos agentes que brinden servicios médico-asistenciales a sus afiliados independientemente de la figura jurídica que posean.

ARTÍCULO 4°: Entiéndase por Violencia de Género la problemática sociosanitaria que deriva de lo establecido por la Ley Nacional 26.485 de Protección Integral a las Mujeres en sus artículos 4°, 5° y 6°.

ARTÍCULO 6°: La presente ley entrará en vigor a partir de los noventa (90) días de su promulgación.

ARTÍCULO 7°: Invitase a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la presente Ley.

ARTÍCULO 8°: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional (Proyecto de 03/06/2020).

El subrayado nos pertenece y fue efectuado con el objeto de identificar las partes del proyecto que se modificaron con posterioridad para la redacción final del dictamen.

Luego de su presentación, lo acompañaron los siguientes diputados con su firma: Alejandra Obeid, Diego Sartori, Carolina Moises, Flavia Morales, Ricardo Wellbach, Mabel Caparros, Blanca Osuna, María Rosa Martínez, Eduardo Valdes, Nancy San, María Lucila Masin y Beatríz Ávila.

Asimismo, contó con apoyo de varias organizaciones, colegios, obras sociales, asociaciones, consejos deliberantes, sindicatos como, por ejemplo: Fondo de Población de las Naciones Unidas, CGT regional Córdoba, SACRA Córdoba, Colegio de psicólogos de la provincia de Córdoba, de San Juan, La Rioja, del Valle inferior de Río Negro y de Neuquén, Obra Social Conductores de Taxis de Córdoba, Obra social del Personal de la industria gráfica de la provincia de Córdoba, Obra social del Personal de vigilancia y seguridad, comercial, industrial e investigaciones privadas de Córdoba, Asociación civil de especialistas en violencia familiar, equipo de abordaje de dirección de políticas de género OSSACRA de Olavarría, Asociación de Trabajadores Argentinos de Centros de Contacto, Legislatura de la provincia de Córdoba, Asociación Civil Mujeres en Red, Consejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba, comisión de Género del Colegio de Abogados de Córdoba, Consejo Deliberante de la Municipalidad de Tanti, SACRA Tucumán, Secretaría de la mujer de la provincia de Tucumán, Dirección de Familia Municipalidad de San Miguel de Tucumán, OBV del Poder Judicial de la provincia. de Tucumán, Sindicato de Trabajadores Judiciales SITRAJU, Consejo Deliberante Gobernador Virasoro, provincia de Corrientes.

De acuerdo al Reglamento de la Cámara de Diputados en su art. 124 dispone que todo proyecto presentado en la Cámara será puesto a disposición de los diarios para su publicación, entendiendo –desde ya- que comprende a todos los medios de comunicación en general, tanto escritos, como radiales, televisivos o informáticos.

Luego de registrados y formalizado el expediente, los proyectos son girados a las comisiones de asesoramiento a los fines de su estudio y dictamen.

Los presidentes o presidentas de cada Cámara son las personas encargadas de determinar las comisiones a las que deben ser girados los proyectos de acuerdo con su naturaleza y objeto, según lo determinan los arts. 32 inc. b) del Reglamento de la Cámara de Senadores y el art. 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados, y complementado con el art. 165 del Reglamento de la Cámara de Diputados, que si bien no lo dice textualmente, contiene el mecanismo para aprobar los giros y la fecha desde la cual, comienza a regir el plazo para las solicitudes de cambios de giro en dicha Cámara.

Por su parte, en relación a la cantidad de comisiones a las cuales deben ser destinados los proyectos, el art. 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados establece que la Presidencia destinará los asuntos entrados a las Comisiones que corresponda, sin mencionar un número taxativo u orientativo (Menem, 2012).

Seguidamente, el proyecto tuvo giro a las comisiones de Acción Social y Salud Pública, como comisión cabecera -según lo estipula el art. 71 del Reglamento de la Cámara de Diputados-, y a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, -conforme el art. 65-.

La Comisión de Acción Social y Salud Pública, en aquel momento se encontraba compuesta por 35 miembros, el máximo establecido por el art. 61 del Reglamento del Cámara de Diputados.

En el caso de la Comisión de Presupuesto y Hacienda estaba compuesta, en ese momento, por 49 diputados, que es el máximo establecido en el art. 61 del Reglamento del Cámara de Diputados para esta Comisión.

El 8 de julio de 2020 el proyecto se trató en reunión de asesores, en la cual los asesores de la Diputada Carmen Polledo sugirieron la creación de un protocolo de atención y el establecimiento de presupuestos mínimos para el acceso a las prestaciones por violencia de género. Si bien se hizo lugar a la inclusión de la primera propuesta, respecto de la segunda no tuvo la misma recepción puesto que el objetivo de la iniciativa parlamentaria original fue el acceso integral de todas las mujeres víctimas de violencia de género en el marco de la Resolución 201/2002 del Ministerio de Salud de la Nación o “Programa Médico Obligatorio”, -más conocido como “PMO”-. Por lo cual, se pasó el proyecto modificado a debate y consideración en la Comisión de Diputados para su discusión política.

El 10 de septiembre de 2020 a través de la modalidad de teletrabajo, el presidente de la Comisión de Acción Social y Salud Publica puso en agenda el tratamiento del proyecto en reunión de diputados en la cual se debatieron las modificaciones propuestas por la Diputada Carmen Polledo, así como una nueva redacción para el artículo 1° con el siguiente texto:

Artículo 1°: La presente ley establece los presupuestos mínimos para la creación de un protocolo para la atención sanitaria de las mujeres víctimas de violencia de género con el propósito de brindar atención sanitaria temprana y coordinar las prestaciones sanitarias dispuestas en el Programa Médico Obligatorio (PMO) en los casos de violencia contra las mujeres de acuerdo a la Ley Nº 26.485 (Honorable Cámara, 10/09/2020).

Una cuestión controversial que se impuso como parte del debate, fue la imposibilidad de legislar en relación a las obras sociales provinciales, en virtud de que “la salud” es parte del poder no delegado por la Constitución Nacional al Gobierno federal (art. 121 CN).

En tanto, las obras sociales provinciales son entes autárquicos financiados mediante el aporte y la contribución “obligatorios” de los trabajadores, empleados públicos provinciales y del Estado provincial empleador, el Congreso de la Nación, en este tipo de proyectos, sólo puede sugerir el acompañamiento o adhesión de las provincias (Jaimarena Brion, 03/2017; Torti Cerquetti, 28/03/2019).

Por lo cual para la redacción final del art. 1° se eliminó “a las obras sociales provinciales y mutuales”. Asimismo, se acordó retirar de su redacción original “el asesoramiento legal” a las víctimas como parte del protocolo de atención.

Artículo 1°.- La presente ley tiene por objeto incorporar al Programa Médico Obligatorio (PMO) de las Obras Sociales Nacionales, un protocolo para el abordaje integral de personas víctimas de violencia de género a través de la cobertura total e integral de las prácticas preventivas y terapéuticas. Inclúyanse todas las terapias médicas, psicológicas, psiquiátricas, farmacológicas, quirúrgicas, y toda otra atención que resulte necesaria o pertinente.

Se obtuvo dictamen único, con votación unánime de los integrantes de la Comisión.

El 11 de noviembre del 2020, mediante la modalidad de teletrabajo, se trató el dictamen en la reunión de diputados de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, siendo objeto principal de discusión, la posible imposición de un nuevo gasto a las obras sociales, -de acuerdo a lo señalado por parte de la Diputada Graciela Ocaña-, que generó la respuesta contundente del Diputado Paulo Cassinerio, -perteneciente al Bloque Córdoba Federal-, sobre el “costo cero” que implicaba este proyecto, ya que las obras sociales y medicinas prepagas brindarían las mismas prestaciones del PMO, pero coordinadas bajo un protocolo de atención (Honorable Cámara, 11/11/2020).

En definitiva, el dictamen obtuvo la votación favorable de la mayoría de los miembros de la comisión a excepción de la disidencia parcial de la Diputada Ocaña, por las razones supra expuestas, y las abstenciones de los Diputados Facundo Suarez Lastra y el Diputado Alfredo Cornejo, que adujeron más tiempo para evaluar el proyecto cabalmente.

Sin embargo, el proyecto ingresó al recinto para su tratamiento el 11 de noviembre del 2020, a través de una “sesión especial remota”, en la que tuvo oportunidad de fundamentar el mismo la Diputada Alejandra Vigo, en su carácter de miembro informante, y el presidente la Comisión de Acción Social y Salud Publica, el Diputado Pablo Yedlin:

Sr. Presidente (Massa). – Tiene la palabra la señora diputada Vigo, por Córdoba.

Sra. Vigo. – Señor presidente: antes de comenzar a fundamentar el proyecto quisiera expresar mi agradecimiento a los diputados y diputadas que acompañaron con su firma el proyecto, también a la totalidad de los integrantes de la Comisión de Acción Social y Salud Pública por los aportes en la discusión que permitieron emitir un dictamen unánime, y en especial a su presidente, el señor diputado Yedlin. Asimismo, agradezco a nuestro equipo de asesores y al invalorable aporte brindado por el Ministerio de la Mujer de la provincia de Córdoba. Muchas veces se dice que los políticos no nos ocupamos de los problemas reales de las personas; sin embargo, ese no es el caso del día de hoy. Personalmente, vengo con la conciencia muy tranquila porque nos estamos ocupando de los problemas reales de las mujeres, de muchas de ellas, en realidad de demasiadas ya que casi un tercio de las mujeres en el mundo sufre las consecuencias de la violencia de género. Estamos finalizando el año 2020, lo que indica –quiero dejarlo claro– que, si no hacemos algo ahora, una de cada tres niñas formará parte de esa trágica estadística en el futuro. La violencia de género vulnera los derechos de las mujeres en lo que se refiere al respeto a su integridad física, psicológica, sexual y reproductiva, y también a la protección de su dignidad e independencia económica y patrimonial. Por eso, la permanencia temporal en la violencia de género supone implicancias sociales, culturales y sanitarias. En lo que respecta a las políticas públicas en materia de salud, el reconocimiento específico de la problemática resulta una herramienta clave para la erradicación de las situaciones a futuro, para la minimización del daño a corto plazo y para la asistencia eficiente de las víctimas, a través de un abordaje responsable y complejo de la problemática. Por esa razón, sostengo que los servicios sanitarios pueden desempeñar un papel fundamental para ayudar a las mujeres que sufren violencia en ese momento crucial. Esther Moncarz, en 1991, comentaba, entre otras cosas, que muchas mujeres que acuden al sistema sanitario no cumplen con la prescripción médica, principalmente por la falta de recursos económicos y, sobre todo –esto es muy importante–, por la falta de identificación del problema que se circunscribe a su vida cotidiana. La violencia, como se ha visto, no distingue clases sociales y es sabido que el sistema de salud es un sistema estratificado, de acuerdo con el ingreso económico y el entorno social donde se desarrolla una familia. En general, el abordaje y la detección de la violencia se circunscribe casi exclusivamente a los servicios de los sectores públicos, donde acude la mayoría de las personas que no tiene cobertura social. Por lo tanto, se deja así a una gran población de mujeres fuera de la órbita de la identificación del problema, primero, y luego, del abordaje específico. Por eso, en cada situación es de vital importancia garantizar el acceso a la salud universal para todos los casos de violencia intrafamiliar. Eso se resuelve al incluir la atención integral de salud en el Programa Médico Obligatorio, PMO. Con este proyecto de ley, el Programa Médico Obligatorio –PMO–, que prestan las obras sociales y los prestadores de salud, deberá incluir la cobertura total e integral de prácticas asociadas, preventivas y terapéuticas, incluyendo terapias médicas psicológicas y psiquiátricas, farmacológicas y quirúrgicas en el marco de los protocolos vigentes para garantizar así la atención integral de la salud a las personas víctimas de violencia de género. Hoy con la sanción de este proyecto de ley damos el gran paso. En la Argentina estamos empezando a llamar a las cosas por su nombre y a partir de esta sanción, la violencia de género será enfrentada con todas las herramientas de nuestro sistema de salud, tanto público como privado. Ya no quedarán resquicios y la lucha contra este flagelo será entonces en todos los frentes; satisfacer esta necesidad implicará hacer visible este flagelo, ayudando a que toda la sociedad tome conciencia. A partir de hoy, las mujeres en toda la Argentina verán reafirmados sus derechos porque estamos hablando del derecho a una vida sin violencias, gracias también a este proyecto de ley que universaliza la prestación de los servicios médicos y terapéuticos para las mujeres, que garanticen su integridad física, psicológica, sexual y reproductiva, respetando su identidad y su independencia. Por eso, digo que los problemas sociales para su solución requieren de leyes y políticas públicas. Se demoró muchísimo tiempo para lograr que el sistema de salud en nuestro país tenga perspectiva de género e incluya a las mujeres en todas sus especialidades. Las mujeres conformamos la mitad de la sociedad y aportamos al aparato productivo y al sistema jubilatorio tanto o más que los hombres. Toda situación, como las derivadas de la violencia de género que impacten en nuestra capacidad de trabajar y en nuestra calidad de vida, no tengamos duda de que impactará de manera inevitable y negativa en la sociedad en su conjunto. Serán menos los ingresos para el sistema previsional y menos la recaudación impositiva para los estados provinciales y nacionales. Es nuestra obligación como Estado hacer lo que sea necesario para garantizar mejores condiciones para las mujeres. Sí, seguramente hubiéramos preferido no necesitar esta ley. Pero, lamentablemente, aun en la tercera década del siglo XXI, las violencias contra las mujeres son un flagelo con el que convivimos y que hoy se ha visto agravado, además, por la pandemia. Con esta ley estamos dando un gran paso para el bien de toda la sociedad y no solo para las mujeres. Nos estamos ocupando de lo urgente y de lo importante. No siempre en nuestro país tenemos esta oportunidad y hoy no la podemos desaprovechar. El presente nos lo exige y el futuro nos lo está demandando. Quiero aprovechar esta oportunidad para agradecer el aporte y el apoyo de muchísimos profesionales de todo el país, de instituciones jurídicas, de instituciones de profesionales y de instituciones políticas y sindicales que respaldaron el proyecto para que hoy sea ley. Esto fue así porque compartimos con todos ellos la idea de que la batalla contra la violencia de género debemos darla todas y todos, porque casi siempre son los hombres los violentos, porque no da para más y porque es ahora y es urgente. Señor presidente: acabamos de aprobar el Convenio 190 con la OIT, que claramente nos pone a la vanguardia en el planteo de reconocer y batallar contra la violencia en el mundo laboral. Quien habla de trabajo también habla de obra social. Por eso, es importante destacar que el próximo 25 de noviembre se conmemora el Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer. En todo el mundo se dará inicio a los llamados dieciséis días de activismo por esa lucha que llevan adelante miles de organizaciones en el mundo. Nuestra jornada de hoy ha sido excelente y valió la pena. Hoy somos todas y todos activistas para la eliminación de la violencia contra las mujeres. Para ir terminando, señor presidente, quiero agradecer y destacar finalmente a las organizaciones de militantes en la Argentina. En ese sentido, quiero hacer una mención especial al Sindicato de Amas de Casa de la República Argentina, el SACRA, que me abrió el camino para mirar hacia adentro de los hogares, para rescatar a las mujeres más sencillas que en cada hogar de toda la Argentina realizan el milagro cotidiano de sostener sus hogares, sufriendo la violencia en ese hogar por años y, algunas, durante toda su vida. Termino con la expresión del reconocido activista trans que siempre nos trae a colación la ministra de la Mujer de Córdoba. Este activista, filósofo español, Paul Preciado, refiriéndose a la violencia de género dijo: “Me di cuenta que cuando socialmente no percibes la violencia, es porque la ejerces”. Con esto, señor presidente, simplemente quiero instar a todos los diputados y diputadas a que nos acompañan con el voto y podamos convertir en ley este proyecto.

Sr. Presidente (Massa). – Tiene la palabra el señor diputado Yedlin, por Tucumán.

Sr. Yedlin. – Señor presidente: como último orador de la noche quiero aprovechar para volver a felicitar a todos los empleados de la Cámara de Diputados en su día ya que nos han abierto el espacio y el cariño a todos nosotros en este tiempo que trabajamos acá. Quiero felicitar a la señora diputada Vigo, por Córdoba, por el esfuerzo en este tema que ha venido impulsando. Agradezco a la Comisión de Acción Social y Salud Pública que, con los cambios que fuimos sugiriendo, llegó al dictamen por unanimidad. La verdad es que la salud es un derecho constitucional en nuestro país y, con cobertura social o sin cobertura social, todos los argentinos y todas las argentinas tenemos derecho a ella. Sin embargo, ese derecho, de alguna manera debe ser explicitado. Si no lo explicitamos es muy difícil priorizarlo y, si no priorizamos, los recursos se usan en forma ineficiente y el sistema no se sostiene. El PMO, que hoy ha sido protagonista de la jornada y al que quiero referirme en dos palabras, es en realidad un listado explícito de derechos a la salud que es útil para las obras sociales nacionales y para las prepagas, que marca un piso en todo el país. Tanto el sistema público como las obras sociales provinciales lo toman de referencia. Lo mismo que hace el sistema judicial cuando tiene que exigir algún derecho que no se está cumpliendo. Por eso, en la Comisión de Acción Social y Salud Pública de esta Cámara de Diputados somos cautos cada vez que incorporamos servicios al PMO. Hoy, por ejemplo, el costo del PMO por persona en la Argentina está rondando los 2.600 pesos, según el último cálculo. Quiero que sepan que la cápita de la mayoría de las obras sociales provinciales no supera los 2.000 y, por ejemplo, la de Tucumán está en 1.800. Es decir que hoy mismo, la mayoría de las obras sociales no cubren el PMO. Por eso, cada incorporación genera un enorme trabajo y evaluación de cuáles son las cosas que tenemos que priorizar. Estamos pasando la primera ola de la pandemia y tenemos que agradecer al sistema público y al sistema privado de salud de la Argentina el enorme esfuerzo que vienen haciendo, siguen haciendo y seguirán haciendo a la espera de la próxima ola que, posiblemente, llegará también como ha llegado a Europa. Por eso, también hay que agradecer al Estado nacional cómo ha sostenido al sistema de salud. En este caso, quiero hacer mención a las ATP que fueron a los sanatorios y clínicas privadas, porque realmente creemos que esta ayuda debe sostenerse en el tiempo para las actividades esenciales, por lo menos, hasta que pase la segunda ola. Este Congreso se debe una legislación sanitaria profunda e integral, que genere previsibilidad y sustentabilidad al sistema para que, justamente, ese derecho explicitado tenga la posibilidad real de sostenerse en el tiempo. Hoy hemos priorizado una de las epidemias que vivimos dentro de la pandemia, que es el tema de la violencia de género, incorporando este conjunto de prestaciones preventivas y asistenciales asociadas a la violencia de género a este Programa Médico Obligatorio, garantizando el abordaje integral, en forma preventiva y terapéutica. (Aplausos.) (Diario de, 11/11/2020, pp. 199-203).

Luego de las exposiciones de la Diputada Vigo y del Diputado Yedlin, se pasó a la votación del proyecto por parte de los legisladores, consiguiendo su media sanción, con 210 votos afirmativos, 1 negativo del Diputado Francisco Sánchez, del Bloque PRO de Neuquén, y la abstención de la Diputada Graciela Ocaña del Bloque PRO de Buenos Aires.

Etapa en la Cámara de Senadores de la Nación, ingreso del proyecto con media sanción al Senado, giro a comisiones

El 13 de noviembre de 2020 el proyecto con media sanción por parte de la Cámara de Diputados de la Nación ingresó por mesa de entradas de la Cámara de Senadores de la Nación, bajo el N° 0043-CD-2020.

En cumplimiento de lo estipulado por el art. 187 inc. b) del Reglamento de la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, la Presidenta, por intermedio de la Secretaría, da cuenta a la Cámara: “de los dictámenes de comisión y de aquellos proyectos de comunicación y declaración que se hayan aprobado de acuerdo con el tercer párrafo del artículo 106”.

Por la temática del proyecto de ley en análisis, arribado el mismo, el 17 de noviembre del 2020, se le dio giro en los términos del art. 84 ter del reglamento citado, a la Comisión Banca de la Mujer, como “comisión cabecera”, en tanto su función es dictaminar en todo lo relativo a:

a) Cuestiones relacionadas con la igualdad de derechos, oportunidades y trato entre las mujeres y varones en el marco de lo establecido en el artículo 75, inciso 19 y 23, de la Constitución Nacional y en los tratados internacionales y regionales de derechos humanos en los que la Nación sea parte y adhiera en un futuro; [...]

f) Todo otro tema que atañe al género y a criterio de la autoridad parlamentaria requiera dictamen de esta Comisión.

Es de mencionar que esta comisión se encuentra conformada por todas las senadoras de la Cámara de Senadores de la Nación tal como lo establece el art 60 del reglamento de la misma Cámara.

Seguidamente, el giro correspondió a la Comisión de Trabajo y Previsión Social, en tanto corresponde a dicha comisión dictaminar sobre lo relativo a “asociaciones mutuales y sindicales, obras sociales y todo otro asunto referente al ramo del trabajo, previsión social o petición particular que no competa a otra comisión” los términos del art. 72 del reglamento indicado.

Esta comisión se halla compuesta por 17 miembros, como lo establece el art 60 del reglamento.

Es dable señalar que el proyecto de ley S-408/19 de la Senadora Cristina del Carmen López Valverde tenía el mismo espíritu que el proyecto con media sanción de la ex Diputada Vigo, sin embargo, nunca fue tratado, perdió estado parlamentario y fue reproducido el 2 de marzo del 2021 bajo el n° 99-S-2021.

Para el tratamiento del proyecto ambas comisiones acordaron una “reunión plenaria” y resolvieron el 11 de agosto de 2022 que la media sanción pase a reunión de senadores para su tratamiento, teniendo a la vista el expediente que reproduce el proyecto de ley S-408/19 de la Senadora Cristina del Carmen López Valverde.

El 21 de septiembre de 2022 tuvo lugar la reunión en pleno de las Comisiones de la Banca de la Mujer y la Comisión de Trabajo y Previsión Social presididas por las Senadoras María Eugenia Catalfamo y Juliana Di Tullio, en la cual la actual senadora Alejandra Vigo tuvo la oportunidad de brindar detalles del proyecto de ley puntualizando la relevancia de trabajar en políticas sanitarias con perspectiva de género (Versión taquigráfica, 21/09/2022).

Entre otras cuestiones la senadora Vigo enfatizó que el contexto de la relación médico-paciente para la detección de la situación de violencia resulta crucial, en razón de que el médico es el agente principal de alerta por lo consideró imprescindible contar con un programa especial de atención coordinada de la salud bajo un protocolo. A su vez aseveró sobre la importancia de la pelea a muerte contra la violencia de género.

Agregó, que el principal derecho que se protege, es el de una vida sin violencia y que el proyecto universaliza la salud y la atención de la violencia de genero e intrafamiliar destacando la aprobación de la iniciativa en Diputados prácticamente por unanimidad, y concluyó advirtiendo la transversalidad del mismo para a todas las víctimas, dentro y fuera del sistema de la salud pública (Versión taquigráfica, 21/09/2022).

La media sanción fue aprobada por todos los miembros de ambas comisiones con dictamen para que el proyecto pueda ser tratado en sesión.

El 27 de octubre de 2022 el dictamen ingresó al recinto para su tratamiento bajo la orden del día OD n° 373/22. A continuación, a fin de apreciar el contenido del debate, se transcribe la versión taquigráfica de la 12ª reunión de 10ª sesión especial:

Sra. Presidenta (Ledesma Abdala).- Resulta aprobada la lista de oradores. Tiene la palabra, senadora Catalfamo.

Sra. Catalfamo.- Muchas gracias, señora presidenta. La verdad es que, a medida que iba transcurriendo la sesión e íbamos debatiendo los diferentes temas, pensaba igual que lo que acaba de mencionar el senador Rodríguez Saá: hoy ha sido un gran, gran día de trabajo legislativo; sobre todo, generando consensos para que salgan estos diferentes proyectos de ley que, de alguna manera y en líneas generales, vienen a saldar una deuda con diferentes sectores y ámbitos de nuestra sociedad. Todos aprobados, en su amplia mayoría, a excepción de algún voto único y lógico negativo que, por ahí, fue dando. Este proyecto que hoy venimos a discutir, el Orden del Día 373/22, viene con media sanción de la Cámara de Diputados de la Nación. De hecho, esa media sanción se obtuvo por mayoría, por el acompañamiento de los distintos bloques políticos. En ese momento fue con 210 votos afirmativos, uno negativo y una abstención. Fue en noviembre del año 2020 y es de autoría de la exdiputada nacional, actual senadora nacional, por la provincia de Córdoba, Alejandra Vigo. El objetivo de este proyecto, que hoy seguramente se convertirá en ley, es verdaderamente interesante porque lo que se busca es generar, dentro del Programa Médico Obligatorio, un protocolo de abordaje integral y universal de las violencias de género. ¿Y cómo? –Manifestaciones simultáneas.

Sra. Catalfamo.- Con la cobertura integral y total de las prácticas preventivas y terapéuticas a las personas víctimas de violencia de género. Hablamos de prácticas médicas, psicológicas, psiquiátricas, farmacológicas, quirúrgicas y de toda otra atención que resulte necesaria, y pertinente. Se trata de un proyecto que es muy bueno e interesante, también, porque no tiene impacto económico. Lo que se busca hacer es ordenar. Muchas veces nos pasa que la legislación está desperdigada en diferentes normativas y demás. Lo que se busca, en este caso, es ordenar y compilar las prácticas ya existentes, para que se elabore un único protocolo de abordaje a las violencias. Se busca su incorporación en el Programa Médico Obligatorio con el fin específico no solamente de acompañar a las víctimas de violencia de género cuando el hecho sucedió –en realidad es un delito, no es un hecho–, sino prevenir, por sobre todas las cosas, las prácticas de violencia contra las mujeres y garantizar el acceso universal a la asistencia. Respecto de la cobertura de las obras sociales, quedan obligadas todas las obras sociales incluidas en las leyes 23.660 y 23.661: obras sociales nacionales y de medicina prepaga, la Obra Social del Poder Judicial de la Nación, la Dirección de Ayuda Social para el Personal del Congreso de la Nación, las entidades de medicina prepaga, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, el Instituto de la Obra Social de las Fuerzas Armadas y las entidades que brinden atención al personal de las universidades, así como también todas aquellas instituciones que brinden servicios médico-asistenciales a sus afiliados, con independencia de la figura jurídica que posean. En el tratamiento que hicimos en el plenario de comisiones, que fue un plenario de comisiones entre la Banca de la Mujer y la Comisión de Trabajo y Previsión Social, tuvimos a la vista, también, un proyecto de la senadora López Valverde, el S.-99/21; porque, si bien buscaba modificar un artículo de la ley de protección integral de la mujer, iba en sentido muy similar a este que propone la media sanción de la Cámara de Diputados. Es un proyecto muy sencillo que consta, simplemente, de ocho artículos, pero es verdaderamente necesario y fundamental poder incorporar a nuestra legislación actual, sobre todo, en tiempos como los que atravesamos, en donde se recrudece la violencia de género todos los días, lamentablemente. Me gustaría brindarles algunos datos. De acuerdo con el Sistema Integrado de Casos de Violencia por Motivos de Género, el Programa Acompañar, que se lleva adelante por parte del Ejecutivo nacional en 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hasta el momento alcanzó a unas 200.000 personas. No es un honor decir esto porque, verdaderamente, el hecho de que haya 200.000 casos de asistencia económica para las víctimas de violencia de género no es algo de lo que nos tengamos que regodear sino, por el contrario, es algo que hay que solucionar. De acuerdo con las últimas cifras publicadas por el Registro Nacional de Femicidios de la Oficina de la Mujer de la Corte Suprema de Justicia de la Nación –donde, lamentablemente, no hay ninguna mujer ocupando un cargo de autoridad en el máximo tribunal–, durante el 2021 hubo 251 víctimas letales de violencia de género en el país, de las cuales 5 fueron mujeres travestis y trans. Cada 32 horas muere, lamentablemente, una mujer en nuestro país, a causa de violencia de género. El 67 por ciento de esas muertes fueron cometidas por parejas o exparejas de las víctimas; y el 60 por ciento ocurrió en la vivienda de la víctima. La verdad es que resulta sumamente lastimoso tener que brindar estos datos pese a los esfuerzos que se hacen por parte del gobierno nacional para que esto no suceda. Para finalizar, simplemente, quiero agregar algo que estaba pensando hoy, que tiene que ver con las posibilidades de que, por ahí, en la reglamentación, este proyecto sea superador. Cuando hablamos de violencia de género siempre nos referimos a violencia contra la mujer; y me parece que sería bueno poder incorporar la violencia contra las diversidades sexuales y de género, una cuestión que quizás se podría agregar en la reglamentación. Tuve la oportunidad de vivir algo en estos días y es que no dimensionamos, quizás, el valor que tiene nuestra legislación en nuestro país; nuestra legislación que es de avanzada, que es innovadora; que hace más de 10 años que contamos con una ley de matrimonio igualitario y de identidad de género. Hace unos días tuve la oportunidad de juntarme con la ministra de Igualdad de España y ella me decía –verdaderamente, fue para mí un honor que lo diga– que se fijan en la legislación argentina para desarrollar sus legislaciones: se fijaron en la ley de matrimonio igualitario; se fijaron en la ley de identidad de género; se fijaron en la ley de interrupción voluntaria del embarazo, que aún no la tienen y que, quizás, la logren sancionar a finales de año. Verdaderamente, esto es muy bueno, porque por ahí a los que decimos “países del primer mundo” se fijan en nosotros, en nuestra Argentina, para poder ampliar sus derechos, para poder garantizar derechos a su población, así como lo hacemos en nuestro país. Muchísimas gracias, señora presidenta.

Sra. Presidenta (Ledesma Abdala) Gracias, senadora. Tiene la palabra senadora Vigo.

Sra. Vigo.- Gracias, presidenta. En primer lugar, quiero agradecer a los senadores y senadoras presentes, de todos los bloques, por estar aquí, acompañando el tratamiento de este importante proyecto de ley; y, sobre todo, agradecer el haber acordado entre los bloques incluirlo hoy, en el temario de esta sesión. Quiero agradecer especialmente, antes de referirme concretamente al proyecto, la disponibilidad de la senadora Catalfamo como presidenta de la Banca de la Mujer y a todos sus integrantes; también, a todos los senadores y a todas las senadoras de la Comisión de Trabajo y Previsión Social, en especial a su presidenta, la senadora Di Tullio, por su compromiso para que se trate hoy este proyecto. Estar aquí reunidos, evidentemente, demuestra la firme convicción por erradicar la violencia de género en la Argentina. Es evidente que constituye un compromiso legislativo unánime y que seguramente, al ser así, este tema, más temprano que tarde, va a ser realmente una política de Estado. Quiero destacar, asimismo, el proyecto de la senadora López Valverde, que también refiere a esta temática, como dijo la senadora Catalfamo. Para mí, hoy es un día histórico; un día muy especial. Desde mi banca, siento que hoy ocupo un lugar de privilegio, porque esta vez, un proyecto como este, es un proyecto para toda la ciudadanía; en especial, para más del 50 por ciento de esa ciudadanía. Este proyecto, vinculado y con ese objetivo puesto, claramente, en batallar contra la violencia de género e intrafamiliar, donde las mujeres siguen siendo las primeras víctimas, se ha alcanzado a través del consenso. Bien se ha dicho, aquí, que esta es una sesión prácticamente histórica. Y en este proyecto, gracias a ese consenso, estamos dando respuestas necesarias y novedosas a un viejo problema que no debemos dejar que se transforme –la violencia de género e intrafamiliar– en una violencia estructural. De hecho, la violencia estructural es la más difícil de erradicar porque está construida a partir de todo lo que le impide, a las niñas y a las mujeres, su plena realización: limita el desarrollo; les genera subordinación y exclusión en el ámbito de la política, en el ámbito laboral y hasta en su creación artística. Esta violencia estructural permite que una parte de la sociedad –la mitad de la población– se beneficie, siempre, en detrimento de la otra mitad. Esa es la violencia estructural. Y este flagelo de la violencia que ha tomado –yo diría– su punto máximo durante la pandemia, que ha superado absolutamente todas las expectativas, como bien decía la senadora Catalfamo, continúa llenando, subiendo y aumentando los registros de manera alarmante y creciente, con casos de violencia de todo tipo, en todo el país: y lo más grave, por supuesto, los femicidios, lo cual nos obliga a multiplicar esfuerzos. Como actualmente las víctimas de violencia de género no cuentan con un abordaje integral, como bien se ha explicado aquí también, desde la atención primaria de la salud es donde, allí, resta constituirnos para dar esta gran batalla; para batallar en una guerra que, como bien dicen las expertas en el mundo, se considera la guerra más larga de la historia porque es la guerra que aún no ha terminado. En ese sentido, porque la mayoría de las víctimas son mujeres, muchas son atendidas en las guardias por politraumatismos; en consultorios, por consultas psicológicas y distintas patologías derivadas que, en la mayoría de los casos, se determinan por diagnósticos disfrazados, ocultos, que no revelan los efectos reales que genera el sometimiento por mucho tiempo a los diferentes tipos de violencia. Y el significado más profundo que me parece que tiene este proyecto que hoy puede convertirse en ley –desde el ámbito de la salud–, por un lado, respecto de las políticas públicas en materia de salud, es que reconocer específicamente la problemática resulta una herramienta clave para erradicar las situaciones a futuro, para minimizar los daños a corto plazo y para una eficiente atención de las víctimas a través de un abordaje integral. El reconocimiento de esta problemática –quiero parafrasear al entonces diputado Yedlin, presidente de la Comisión de Salud, cuando obtuvo media sanción este proyecto– permite explicitarla. ¿Para qué? Para que de ese modo pueda ser prioritaria y eso represente, después, una política prioritaria, pero una política de Estado. Además, de esa manera podemos multiplicar los esfuerzos. El otro punto que me parece que hay que resaltar es que la asistencia interdisciplinaria es un deber asumido por el Estado nacional a través de los tratados internacionales que Argentina ha suscripto. En este caso, la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de la Asamblea General de Naciones Unidas del 79 y ratificada por nuestro país en 1985, o la Convención de Belém do Pará, de 1994. La OMS ha sido realmente inspiradora para este proyecto, porque en sus tantas determinaciones –creo que ahí es donde dio en la tecla– recomienda a los estados establecer, ejecutar y supervisar planes de acción multisectoriales para abordar la violencia contra la mujer. De acuerdo con este organismo –la OMS–, la eliminación de la violencia contra la mujer exige distintas instancias de este abordaje. Pero fíjense esto: menciona en primer lugar los servicios de salud como una de las entidades que debe tomar medidas concertadas. El sistema que aquí estamos proponiendo y que bien explicó la presidenta de la comisión, va a significar que ahora las obras sociales y las empresas de medicina prepaga deberán brindar esta atención a las víctimas de violencia de género, dentro de un programa de asistencia interdisciplinaria resguardado en el marco de un protocolo. ¿Para qué? En primer lugar, para algo fundamental como es la detección del problema y poder determinar esto que decía al principio acerca de tener certeza en el diagnóstico. En segundo lugar, incorporar las prestaciones necesarias asociadas, las cuales ya existen en cualquier red prestacional y en el sistema que cada obra social o prepaga brinda a sus afiliados. Prestaciones necesarias asociadas en el marco de protocolos de violencia de género e intrafamiliar. ¿Cuáles son? Las prácticas preventivas y terapéuticas, comprendiendo terapias médicas, psicológicas, psiquiátricas, farmacológicas, quirúrgicas y cualquier otra atención, incluyendo también la internación. Lo más importante a lo que también se hizo mención aquí es garantizar el acceso universal a la asistencia de forma democrática y equitativa. Los servicios sanitarios –esto es muy importante– pueden desempeñar un papel crucial para ayudar a las víctimas mujeres que sufren violencia en el momento más importante. Generalmente, las mujeres ante una situación de malos tratos acuden, frecuentemente y en primera instancia, a los servicios sanitarios de atención primaria más cercanos, a la urgencia y, en muchísimos casos, a los servicios de ginecología. Muchas veces la atención del médico es el primer contacto que nos enciende la alarma. ¿Por qué incluir este programa prestacional específico para la atención de víctimas de violencia en las obras sociales y en las prepagas? Porque hoy, en la Argentina –dicen datos de la Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación– existen 292 obras sociales nacionales que brindan atención a más de 25 millones de personas. Existen, por otro lado, 24 institutos provinciales de obras sociales que proveen servicios a cerca de 7 millones de personas y, asimismo, 6.300.000 personas tienen medicina prepaga como una opción de cobertura médica. Es decir que, si sumamos todo esto, más de 35 millones de personas en la Argentina cuentan con una cobertura social. Estamos dejando de costado todo ese gran universo para que vuelva a ser, en todo caso, el Estado en sus servicios públicos el que deba atender. En cuanto a los costos prestacionales, también se planteó aquí que no tiene costos adicionales. Algunos que se niegan a decir las cosas por su nombre como tienen que ser, argumentaban que este proyecto podía incrementar los costos del sistema de salud. Y a ellos les hemos dicho –y lo vuelvo a decir– que es todo lo contrario: no requiere gastos adicionales; requiere que las prestaciones que se necesitan estén asociadas, estén incluidas en el programa específico para la atención de las víctimas en situación de violencia –como también de su grupo familiar–, y solamente hay que coordinarlas bajo un protocolo de actuación. Pero quiero contarles, rápidamente, dos experiencias, porque esto no viene simplemente de la nada. Hoy, hay dos experiencias muy importantes que me ha tocado comprobar: por un lado, la primera ha sido la obra social del sistema provincial de Córdoba, con un programa que se llama “Apross por vos”; y la otra es la Ossacra, la obra social del Sindicato de Amas de Casa –están las compañeras presentes–, que ha logrado desarrollar un programa único de atención de violencia de género e intrafamiliar, que hasta incluye un asistente digital que acompaña a la víctima las 24 horas del día. Por eso digo que con esta ley nos estamos situando a la altura de los nuevos paradigmas que nos exigen una atención de la salud con perspectiva de género. A partir de esta ley también habrá un avance en la formación de los profesionales, preparando profesionales más humanos, compartiendo esta mirada de la atención de la salud, pensando específicamente en las mujeres y en cada una de las víctimas, haciendo valer su derecho más vulnerado. El sistema de salud va a contar, a partir de esta ley, con equipos interdisciplinarios, formados especialmente –como decía– con perspectiva de género para el tratamiento de esta problemática. Como expresé al inicio –y como también dijo la senadora Catalfamo–, este proyecto fue votado casi por unanimidad, salvo por dos votos, en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, contando con 210 votos, una sola abstención y un voto negativo. Es decir que ha tenido un consenso unánime, porque propone, nada más y nada menos, que universalizar la atención de la salud para las víctimas de violencia. Por eso, insisto en que ha recibido un acompañamiento contundente de los sectores privados, de las universidades, de los colegios profesionales, de los profesionales médicos de la salud en todo el territorio provincial y, también, de los propios sectores sindicales que manejan las obras sociales. Por último, quiero aprovechar la oportunidad –ya para ir cerrando, presidenta– para rendir homenaje a todas las mujeres que han levantado sus voces, porque esta vez –y ojalá que así sea– ese coro ha llegado para quedarse. Y, nuevamente, tal como lo hiciera en ocasión de la votación en la Cámara de Diputados, vaya mi reconocimiento y mi más sincero agradecimiento al Sindicato de Amas de Casa de la República Argentina, que me encaminó en la defensa de las mujeres más sencillas, de las más humildes, que a muchas nos guiaron para rescatar a esas mujeres que durante años, durante muchos años – muchas de ellas durante toda su vida– sufrieron la violencia machista en su propio hogar, ese hogar que tienen la obligación, todos los días, de manera cotidiana, de sostener con amor, pero con más esfuerzo. Para las mujeres más sencillas, para las que, a veces, no tienen una voz para gritar lo que padecen, es esta ley. Les aseguro que será un arma mortal para que, más temprano que tarde, todas las mujeres ejerzan el principal derecho humano, el principal derecho que queremos pelear las mujeres, que es el derecho a una vida sin violencia. Simplemente, quiero finalizar con algo que me escribió una joven compañera cercana, la querida Amalia, que me dijo que si hay una certeza que tiene este proyecto es que está hecho con amor. Pero, además de con amor, está hecho con mucho convencimiento y con mucha convicción. Por eso creo que esta es una ley que nos lleva para adelante, que es un arma mortal –decía– que viene a cerrar ese círculo que estaba, por ahí, medio ahuecado, para meter y empezar a decir las cosas por su nombre. Muchísimas gracias, presidenta.

Dadas las exposiciones de la senadora Catalfamo y de la senadora Vigo se pasó a votación, el 27 de octubre de 2022 se aprobó el proyecto de ley con su media sanción contando con 52 votos afirmativos, 0 negativos y 0 abstenciones.

Los medios de comunicación denominaron a este proyecto sancionado como “Ley Vigo” aludiendo al énfasis del discurso que imprimió su autora y destacando la importancia de una normativa que exija que las obras sociales, prepagas y prestadores de salud garanticen la atención integral de las víctimas por violencia de género (Ley Vigo, 30/10/2022, Galarza, 03/11/2022).

Como sabemos, vivimos en una sociedad hipermediatizada en la que todas las relaciones sociales y, por ende, las relaciones políticas, se encuentran afectadas por la influencia de un medio de comunicación, por lo cual la forma de transmisión de las acciones legislativas que se traducirán en Políticas Públicas debe ser clara y directa como se observa en los artículos periodísticos reseñados.

En palabras de Sarasqueta (2021): “Hay que transmitir mucho significado en el menor tiempo posible. El texto ex-tenso provoca rechazo en un cibernauta que no dispone de los minutos necesarios para leerlo y, posteriormente, interpretarlo” (p. 74).

El capítulo quinto de la Constitución Nacional denominado “De la formación y sanción de las leyes” estipula en sus arts. 77 a 84 el procedimiento para la sanción y promulgación de las leyes.

El art. 78 de la CN establece que sobre todo proyecto de ley que: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.”

El 9 de noviembre del 2022 la iniciativa de la senadora Alejandra Vigo se convirtió en la ley denominada “Programa Médico Obligatorio de las Obras Sociales Nacionales. Abordaje integral de personas víctimas de violencia de género” bajo el n° 27.696 tras ser promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional a través del decreto 759/22 (Boletín Oficial, 10/11/2022).

Recientemente, el 9 de agosto de 2023, el Poder Ejecutivo reglamentó la “Ley Vigo” a través del decreto 409/2023 (Boletín Oficial, 10/08/2023).

Así como al momento de su sanción, los medios de comunicación se hicieron eco nuevamente de la reglamentación de la ley 27.696 (Redacción, 10/08/2023; El Poder, 10/08/2023, Redacción La, 10/08/2023).

Seguidamente el Poder Judicial de la Provincia de Córdoba dispuso el 30 de octubre de 2023 en el fallo “B.,M.A. p.s.a. Lesiones Graves Calificadas” -SAC 10813846- de la Cámara Tercera en lo Criminal y Correccional de la ciudad de Córdoba, Secretaría nº 6, ante el requerimiento formulado por el defensor de la víctima por violencia de género la aplicación de la “Ley Vigo” para que el Ministerio de la Mujer de la provincia de Córdoba le brinde asistencia económica y efectúe la tramitación pertinente para su incorporación a la obra social provincial Apross, otorgándole cobertura total e integral de las prácticas preventivas y terapéuticas.

El presente trabajo inició al preguntarnos: ¿Qué rol ocupa el Poder Legislativo en la creación de las Políticas Públicas?

Nos propusimos analizar el proyecto de ley “Programa Médico Obligatorio de las Obras Sociales Nacionales. Abordaje integral de personas víctimas de violencia de género”, en todas sus etapas, hasta convertirse en la ley 27.696 “Ley Vigo”, y actualmente en una Política Pública, por su perspectiva de género, ante la necesidad evidente de un cambio de paradigma en pos de una sociedad más equitativa.

En ese sentido, legislar con perspectiva de género significa construir una sociedad más justa y democrática.

El art. 75 de la CN otorga al Congreso Nacional la potestad de legislar, pero es una función compartida con el Poder Ejecutivo.

El sistema de división de poderes que adopta nuestra Constitución se caracteriza principalmente por un sistema de frenos y contrapesos cuyo objetivo radica en que cada órgano de gobierno se desempeñe dentro de su respectiva órbita constitucional en forma independiente pero coordinada y fiscalizada por los demás órganos; es lo que conocemos como la “doctrina de la separación de poderes”.

En muchas ocasiones el Poder Ejecutivo se ampara en diferentes herramientas para “inmiscuirse” dentro del Poder Legislativo, como por ejemplo inducir políticamente a los legisladores para que aprueben o no determinados proyectos; o también cuando desde el Congreso sale aprobado un proyecto de ley y el Poder Ejecutivo usa su poder de veto para dar de baja una ley que considera contraria a sus intereses.

Menos evidente, -pero estira los tiempos para que se ponga en marcha una norma-, es la dilación en su reglamentación.

Otra herramienta usada de manera deliberada para modificar el espíritu de una ley es la propia “reglamentación”.

Todas estas estrategias hacen al balance y equilibrio del poder, fortaleciendo así el sistema democrático.

Mucho antes de llegar a la aprobación de un proyecto resulta de interés la trascendencia política en las diferentes etapas de su trámite, que pueden influenciar marcando el avance o fracaso de una cuestión, ya sea por los distintos condicionamientos de carácter procesal que pueden surgir, como ser, los plazos de caducidad de un proyecto, la caída de un dictamen, el cambio de autoridades, la revisión, aceptación o insistencia de sanciones entre las Cámaras, las mayorías especiales, etc., como también por los condicionamientos políticos que además pueden acaecer y que son determinados, por lo general, por las razones de oportunidad, mérito y conveniencia. En el medio de estas dos secuencias, conviven distintos/as protagonistas del quehacer parlamentario, que pueden tener incidencia en razón del conocimiento técnico, la aptitud política o la capacidad de negociación (Rosatti, 2008, p. 784).

Por ello, es necesario destacar la importancia de conseguir el mayor consenso posible de los bloques políticos al momento de tratar un proyecto de ley para lograr, en primer lugar, que se apruebe, pero, así también alcanzar una mayor legitimidad y fuerza institucional para que una vez que el proyecto es convertido en ley: logre la perdurabilidad de la Política Pública.

En adición, si cuenta con el apoyo y la participación de actores de la sociedad civil, esta Política Pública que nace de la normativa permanece anclada en la sociedad.

Para que la “Ley Vigo” sea expresión del logro de una contundente Política Pública, observamos que resultó de suma importancia el apoyo de los distintos sectores de la sociedad civil, el acompañamiento y firma mayoritaria de distintas fuerzas políticas en la etapa en Diputados, el impulso que recibió dentro de las comisiones por parte de los presidentes de las mismas a pesar del distinto color político de la autora, y por último haber alcanzado su aprobación por unanimidad.

En coincidencia con Neirotti (01/02/2016), sostenemos que: “Las redes [políticas] son un poderoso vehículo de democratización del conocimiento, del poder y de la riqueza” (p. 55).

El trámite de esta ley nos demostró con su ejemplo, que el diálogo genera los consensos necesarios para lograr la mejor normativa posible, y supera lo partidario.

Esto nos invita a pensar y construir políticas que benefician a la ciudadanía.

De hecho, coincidimos con la idea de que las políticas surgidas con fuerza de Ley, ante el consenso necesario para su sanción, suelen contar con mayor poder y direccionalidad en su aplicación, así como cierta estabilidad en el tiempo.

Los avances en el reconocimiento de derechos en materia de género fueron posibles gracias al trabajo y lucha de muchas mujeres a lo largo de la historia. En el Congreso, que es el ámbito propio de la discusión política, se construyeron los consensos necesarios para la generación de leyes que hoy ya son política de estado.

Por todo lo hasta aquí analizado, nuestra pregunta inicial queda contestada y nuestra hipótesis demostrada, ya que es claro que el Congreso de la Nación tiene un rol preponderante en la construcción de las Políticas Públicas emanadas con fuerza de ley, al darle mayor legitimidad de origen y de acción.

Una Política Pública como la surgida de la ley 27.696 que contó con el consenso de todas las fuerzas políticas del Poder Legislativo, y con el apoyo de los distintos sectores de la sociedad civil, podemos afirmar que es una gran “Política de Estado”.

Bidart Campos, G. (1994). Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Ediar.

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