Ratio Iuris

Revista de Derecho

UCES

Vol. 13 Núm. 1, enero-junio 2025, pp. 210-236

ISSN: 2347-0151 (en línea)

La asimetría entre la administración, los administrados y las administradas

El impacto en su derecho defensa en el procedimiento administrativo sumarial de la República Argentina

Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Argentina

Bargiela, M. F. (enero-junio 2025). La asimetría entre la administración y los administrados y las administradas.

El impacto en su derecho defensa en el procedimiento administrativo sumarial de la República Argentina. Ratio Iuris, 13(1), 210-236.

Resumen: El presente trabajo abarca el estado de asimetría que existe entre las administradas y los administrados y la Administración Pública Argentina y en ese camino el ejercicio de derecho de defensa de aquellos durante el procedimiento sumarial previsto en el Reglamento de Investigaciones Administrativas Nº 456/22.

Se investiga sobre los pasos procesales que deben sortear los agentes públicos durante la investigación sumarial, como de los derechos y obligaciones que poseen aquellos y la función de la Autoridad para determinar qué impacto provoca en el legítimo ejercicio del derecho de defensa de los administrados y las administradas.

Palabras clave: Sumario administrativo, Derecho de defensa, Funciones de la Administración Pública, Derechos y obligaciones.

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Abstract: This paper will cover the disadvantages that the administered have when exercising their right to defense before the Argentine Public Administration during the summary procedure provided for in the Administrative Investigation Regulation 456/22.

It will investigate the procedural steps that public agents must overcome during the summary investigation, as well as those general principles of the administrative procedure, and the rights and obligations of each one to determine what impact it has on the legitimate exercise of the right of defense of the administered.

Keywords: Administrative summary, Right of defense, Functions of the Public Administration, Rights and obligations.

Resumo: Este trabalho abordará as desvantagens que as empresas administradas apresentam no exercício do seu direito de defesa perante a Administração Pública Argentina durante o procedimento sumário previsto no Regulamento de Investigação Administrativa 456/22.

Serão investigadas as etapas processuais pelas quais os agentes públicos devem passar durante a investigação sumária, como aqueles princípios gerais do procedimento administrativo, e os direitos e obrigações de cada um para determinar qual o impacto que causa no legítimo exercício do direito de defesa daqueles administrados e daqueles administrados.

Palavras chave: Resumo administrativo, Direito de defesa, Funções da Administração Pública, Direitos e obrigações.

El estado de desequilibrio que existe entre las administradas y los administrados y la Administración Pública en pos de ejercer su potestad sancionatoria genera ciertas cuestiones que debemos analizar.

En ese camino se abarcarán los actos procesales a los cuales se hayan sometido los administrados y las administradas enmarcados en la Ley Marco Nº 25.164 en la tramitación del procedimiento administrativo sumarial previsto en el Reglamento de Investigaciones Administrativas Nº 456/22, el cual busca determinar la responsabilidad administrativa de aquellos en relación con una conducta.

Es debido a lo expresado que advertimos que las administradas y los administrados a lo largo del procedimiento se encontrarán solos ante la Administración (quien posee todos los recursos para ejercer sus facultades como crea prudente) sin contar con quien los guíen en aquellos actos procedimentales que les permitan ejercer una efectiva defensa ante las eventuales acusaciones que puedan surgir de la investigación.

En pos de dar respuestas a lo aquí esbozado es que procederemos a desarrollar las etapas del sumario administrativo, y los derechos de los administrados como los deberes de la administración que son necesarios para el cumplimiento de todo procedimiento con el fin de entender las distintas facetas que cumplen unos y otros en el procedimiento.

No podemos perder de vista que aquel agente de la Administración Pública que se encuentre sometido a un sumario administrativo tendrá que afrontar diferentes situaciones durante el trámite de dichas actuaciones, como advertir falencias de aquel, ofrecer e impugnar pruebas o simplemente interpretar las normas que marcan los pasos procesales pertinentes.

Es desde este punto de vista que intentaremos responder a la pregunta ¿En qué medida es posible en el estado de asimetría existente entre la Administración y los administrados y las administradas, que estos últimos puedan ejercer eficazmente su derecho de defensa durante el procedimiento administrativo sumarial?

En virtud de la asimetría existente entre la Administración y los administrados, formulamos la hipótesis de la imposibilidad de que estos últimos ejerzan eficazmente su derecho de defensa en un procedimiento administrativo sumarial sin la debida asistencia letrada.

En este camino nos proponemos cumplir los siguientes objetivos específicos: a) Determinar qué normas jurídicas se aplican al procedimiento sumarial y a los administrados y administradas; b) Determinar el rol de la Administración Pública como autoridad que inicia, tramita y concluye el procedimiento administrativo sumarial y c) Determinar si con la tramitación del sumario administrativo las administradas y las administrados pueden ejercer eficazmente su derecho de defensa en el procedimiento administrativo.

El método de investigación que utilizaremos será el documental, ya que la información recopilada y seleccionada para la investigación será obtenida a través de libros, revistas, documentos, jurisprudencia entre otros.

Por último, el abordaje será cualitativo, toda vez que analizaremos aspectos no cuantificables.

Como punto de partida tenemos que el procedimiento administrativo disciplinario para investigar la comisión de un hecho que pudiera ser susceptible de falta administrativa y en su caso pasible de sanción de aquel personal enmarcado en la Ley Marco 25.164, se encuentra regulado por el Reglamento de Investigaciones administrativas Nº 456/22.

El Reglamento de Investigaciones Administrativas se aplicará al personal comprendido en la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, aprobada por la Ley N° 25.164, así como a toda o todo agente de la Administración Pública Nacional, cualquiera sea la naturaleza del vínculo, que carezca de un régimen especial en materia de investigaciones, en la medida en que sus disposiciones sean compatibles con las normas de fondo que rijan en cada caso.

Ahora bien, delimitado el ámbito de aplicación del Reglamento en cuestión es importante destacar, primero, en qué consiste el procedimiento administrativo y segundo, determinar el objeto del sumario lo cual nos permitirá adentrarnos y entender el tema planteado.

Es así como Gordillo (2013) define al procedimiento administrativo como: “...la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa” (p. 458).

Para la dilucidación de la responsabilidad administrativa de los agentes de la administración, se contempla un procedimiento de carácter especial.

Dicho procedimiento, está regulado en el artículo 3 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 que indica que: “Cuando un hecho, por acción u omisión, pueda significar responsabilidad disciplinaria, exista o no perjuicio fiscal, para cuyo esclarecimiento se requiera una investigación, esta se sustanciará como información sumaria o sumario...”.

El conjunto de atribuciones legales y reglamentarias que configura el régimen disciplinario, tiene por objeto investigar y, en su caso, aplicar las sanciones que establece la LMREP, N° 25.164 (apercibimiento, suspensión, cesantía y exoneración; art. 30) y su Decreto Reglamentario, N° 1421/2002, una vez verificadas aquellas conductas de las o los agentes estatales que lesionen el buen funcionamiento de la Administración Pública Nacional (APN) y que se originen en la inobservancia de los deberes y prohibiciones inherentes a su relación de empleo público (p. 412).

De la misma manera resulta importante indicar que el Reglamento de Investigaciones Administrativas Nº 456/22, establece en su artículo 42 que: “El objeto del sumario es precisar las circunstancias relacionadas con el hecho a investigar y reunir los elementos de prueba tendientes a esclarecer la comisión de irregularidades e individualizar a las o los responsables y proponer sanciones, si así correspondiera”.

Es así que, establecido el objeto del sumario, este no podría variar inclusive hasta su finalización, salvo se amplíe el mismo mediante acto de autoridad competente

Así lo tiene dicho la Procuración del Tesoro de la Nación (2003) al describir que ante el conocimiento de nuevos hechos o en caso de ampliación de una denuncia se debe comunicar a la autoridad competente, para que dentro de sus facultades decida en relación a si se amplía o no el objeto del sumario (p. 3).

Tenemos entonces que a través de dicha actuación administrativa se reúnen el conjunto de pruebas de cargo con el fin de determinar la responsabilidad administrativa de los investigados, indicando el hecho imputado, la calificación jurídica y en su caso la sanción que se adecua al caso particular.

No obstante, no se puede perder de vista que el sumario, además de tener dicho objeto, tiene la finalidad de garantizar nada más y nada menos que el derecho de defensa de las administradas y los administrados.

Debemos traer a cuento lo establecido en el artículo 38 de la Ley 25.164 Marco de Regulación de Empleo Público Nacional regula que

Por vía reglamentaria se determinará las autoridades con atribuciones para aplicar las sanciones a que se refiere este capítulo, como así también el procedimiento de investigación aplicable. Este procedimiento deberá garantizar el derecho de defensa en juicio y establecerá plazos perentorios e improrrogables para resolver los sumarios administrativos, que nunca podrán exceder de seis (6) meses de cometido el hecho o la conducta imputada.

Respecto a lo expuesto Ivanega (s.f.) enuncia que: “El sumario administrativo es un procedimiento administrativo vinculado a la relación de empleo público con estabilidad. Es, por tanto, un freno a la desestabilización de la relación permanente, causado en conductas discriminatorias o persecutorias” (p. 115).

Pero en este proceso de defensa que ejercen los administrados durante la investigación no se debe dejar de soslayar que lo realizan en calidad de colaborador con la Administración.

En este sentido Sagrario (2014) trae a cuento el criterio adoptado en al caso Durusse de Fernández por la Corte Suprema de Justicia de la Nación que estableció que: “… conforme los principios generales que rigen la materia, el recurrente concurre como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa aun cuando defiende sus derechos subjetivos por lo que predominan las reglas del informalismo e impulsión de oficio” (p. 1).

Es entonces que podemos dilucidar que el procedimiento administrativo sumarial está encaminado a recabar las pruebas y garantizar el derecho de defensa de los administrados y administradas los cuales deberán participar en la tramitación de este, pero siempre en pos de colaborar con la Autoridad Administrativa.

Pero aquí la persona sumariada siempre debe obrar desde la buena fe y con el fin de que las actuaciones administrativas puedan avanzar con el fin de llegar a una conclusión objetiva basada en una valoración integral de los antecedentes recabados.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (1998) tiene dicho que

El particular no es un litigante en el procedimiento administrativo, sino un colaborador de la autoridad administrativa quien no puede ver sus expectativas de justicia frustradas por el erróneo cumplimiento o interpretación de las normas administrativas, en tanto ello no encubra la desidia y la mala fe de su parte (párr. 1)

Es así que la administración en su buen obrar debe siempre impulsar las actuaciones más allá de ciertos errores en los que puedan caer el sumariado o la sumariada.

Esto último nos permite entrar brevemente en el siguiente tema que es el relacionado a los distintos pasos procesales que debe sortear las administrados y los administrados durante el procedimiento administrativo.

En este camino tenemos como primera medida, que las actuaciones recién tienen lugar con el acto administrativo que ordena la instrucción del sumario y en el cual se delimita el objeto de este como los instructores que llevaran a cabo la investigación.

En este sentido el artículo 45 del Reglamentario de Investigaciones Administrativas 456/22 establece que: “La orden de sumario deberá indicar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución del hecho objeto de investigación”.

Por su parte Ivanega (s.f.) relata que:” El instructor debe ceñir la investigación, al objeto del sumario ya que en ningún caso podrá ampliar por sí mismo el ámbito de investigación.

La ampliación del objeto sumarial está a cargo de la autoridad competente, quien decidirá la conveniencia de ello” (p. 117).

Delimitado el objeto y los instructores sumariantes que realizarán las actuaciones administrativas, es que comienza la investigación propiamente dicha.

Es aquí debemos diferenciar dos etapas bien marcadas en la tramitación del sumario administrativo lo cual nos permitirá determinar los momentos procesales oportunos en los actuar los administrados y las administradas deben actuar como así también las funciones del órgano instructor en dicho procedimiento.

En este punto es esclarecedor traer a cuento lo esbozado por la Procuración del Tesoro de la Nación (2024) que expone

…la sustanciación del sumario administrativo disciplinario permite, a quien sea vinculado como sumariado, el ejercicio del derecho de defensa en las oportunidades previstas, en el caso, por el RIA vigente al momento de la sustanciación del procedimiento investigativo.

La primera etapa es secreta, de investigación, hasta que el instructor da por finalizada la prueba de cargo; en ella no se admiten debates ni defensas, salvo la solicitud de medidas de prueba; y la segunda, cuya apertura se produce luego de la requisitoria, es contradictoria, en ella el sumariado puede tomar vista de lo actuado, efectuar sus defensas y proponer las medidas de prueba que estime oportunas, conforme a la garantía reconocida por el artículo 18 de la Constitución Nacional (p. 8).

Es así como podemos concluir en este punto que ambas etapas diferencian dos posturas muy marcadas.

La primera de ellas, la investigativa, se realiza únicamente con la intervención de la Autoridad Administrativa; en tanto en la contradictoria, una vez que el administrado o la administrada es imputado o imputada respectivamente, se da inicio a su participación activa en el procedimiento administrativo.

Habiendo diferenciado cabalmente ambas etapas del sumario administrativo es dable repasar los distintos actos que van formando el sumario hasta su conclusión lo cual nos permitirá entender de qué manera, participan los administrados y las administradas en las actuaciones administrativas con el fin de ejercer su derecho de defensa.

La intervención de la administración, más precisamente del órgano que instruye las actuaciones administrativas es de vital importancia, ya que de éste depende el éxito o el fracaso de una buena investigación sumarial.

No se debe perder de vista aquello normado en el artículo 15 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 que establece que: “Las instructoras y los instructores tendrán independencia en sus funciones, y deberá evitarse todo acto que pueda afectarla”.

Igualmente prevé en el artículo 6 del reglamento de mención que dichos funcionarios deben ser letrados.

Asimismo, la Procuración del Tesoro de la Nación (2017) indica en relación con dicha previsión que:

…tiene por finalidad propender a asegurar la autonomía e imparcialidad de la actividad investigativa, de manera tal de establecer las condiciones institucionales mínimas para que el profesional actuante ejerza su función con la libertad y responsabilidad necesarias, sin que ello pueda derivar en la inestabilidad de su relación laboral (p. 2).

Es bajo esta premisa que la función principal que posee la Instrucción de un sumario en la etapa investigativa, es nada más y nada menos que la de la recopilación de medios de pruebas con el fin de esclarecer el hecho que pudiera ser susceptible de responsabilidad administrativo y, por lo tanto, de las sanciones administrativas de suspensión, cesantía o exoneración previstas en al artículo 30 inciso b, c, y d respectivamente de la Ley Marco 25.164.

En ese camino tenemos lo expresado por Pozo Gowland, Halperin, Aguilar Valdez, Lima, y Canosa (2012), quienes definen a la prueba como: “...el conjunto de reglas que regulan la admisión, producción, asunción y valoración de los diversos medios que pueden emplearse para llegar al órgano administrativo la convicción sobre los hechos que interesan al caso” (p. 1295).

Dicha definición no es tirada al azar, sino que tiene su razón de ser en que este conjunto de actos procesales son la obligación principal del órgano instructor para dilucidar y determinar la responsabilidad administrativa del administrado o administrada.

Tal función –la de investigar y recabar pruebas- está íntimamente ligada con el principio impulsión de oficio, de instrucción, verdad material y congruencia que rige en el procedimiento administrativo.

En este sentido tenemos que Repetto (2019) explica que el instructor tiene el deber y la función de impulsar el procedimiento en ambas etapas, para que cumplidos los actos procesales pertinentes y emitido el dictamen previo, la autoridad competente pueda emitir el acto conclusivo (pp. 62-63).

Es así como el órgano instructor, al impulsar el procedimiento, debe sin esperar la participación de las partes, recabar las pruebas que permitan el esclarecimiento del hecho.

… la obtención de las pruebas o certificación o averiguación de los hechos no corresponde exclusivamente a la parte, sino que también debe ser efectuada de oficio: Es decir, la administración debe cooperar, y es por ello responsable, en la reunión de los elementos de juicio necesarios para decidir (p. 334).

Es así que la administración, impulsado por dicho principio, no debe esperar la participación del administrado o administrada para probar el hecho que se encuentra investigando, sino que en razón del buen obrar de la administración debe agotar todos los recursos (acorde a las facultades que la ley le otorga) que están a su alcance.

…durante la etapa de investigación el instructor goza de una amplia discrecionalidad para determinar las medidas perquisitivas o diligencias que deben cumplirse para dilucidar el hecho o hechos, como el decidir el carácter de quienes serán convocados, además de los testigos, a declarar como sumariados o como simples imputados (p. 5).

Es desde este punto de vista, insistimos, que el instructor debe agotar las medidas probatorias en busca de la verdad material objetiva, con independencia de las valoraciones que las partes involucradas puedan realizar.

Es dable traer a cuento aquello indicado por Bernal (2017) quien describe que la verdad material se centra en descubrir las razones subyacentes detrás de los hechos, es decir, el contexto real que llevó a la situación. La verificación de esta verdad es esencial para fundamentar cualquier sanción administrativa. Por lo tanto, el órgano de control autónomo que lleva a cabo la investigación disciplinaria no debe asumir ninguna situación como un hecho probado hasta que se hayan demostrado los hechos investigados (p. 55).

Por su parte y con relación a lo expresado por Pozo Gowland, Halperin, Aguilar Valdez, Lima, y Canosa (2012):

La exactitud o inexactitud de los hechos que servirán oportunamente de fundamento para llegar a una decisión, dependerá de la actividad probatoria desplegada. Resolver adecuadamente, y de esta forma, satisfacer el interés público, es el objetivo principal que debe tener por delante el funcionario al disponer la producción de las pruebas conducentes a esclarecer los hechos del caso (pp. 1295-1296).

De este modo el instructor sumariante siempre debe comprobar el hecho el cual siempre debe estar sustentado en pruebas, las cuales deben ser valoradas de una forma integral y como establece el artículo 108 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22, según las reglas de la sana crítica.

Por otro lado, no se debe perder de vista que, cada acto procesal que la instrucción realiza durante el procedimiento en pos de investigar una conducta contraria al régimen disciplinario, debe siempre respetar el principio de congruencia.

Es decir que, si la investigación se inicia por un hecho determinado, aquella se debe realizar y circunscribir tal hecho, inclusive hasta la emisión del acto administrativo que da por finalizada las actuaciones.

…el principio procedimental de congruencia, en el procedimiento administrativo sancionador, dice relación con una coherencia lógica y armónica por parte de los Órganos de la Administración del Estado, entre los cargos formulados y la sanción finalmente impuesta, ya sea de tipo procedimental o argumentativa (párr. 1). (https://www.linkedin.com/pulse/sobre-el-principio-de-congruencia-en-procedimiento-karina/).

El instructor debe mantener siempre presente el objeto inicial del procedimiento administrativo. Su investigación y la resolución final deben limitarse estrictamente a lo establecido inicialmente, sin considerar hechos distintos ni circunstancias no investigadas.

Por otro lado, es importante destacar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 46 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22, en esta etapa investigativa el sumario será secreto hasta que se dé por terminada la prueba de cargo, no admitiéndose debates ni defensas, salvo las medidas probatorias.

Esta norma nos da pie para resaltar una cuestión no menos importante, que nos anima a interpretar que si bien el sumariado no podrá ejercer defensa o debate alguno, podría solicitar medidas probatorias que inviten a dilucidar el hecho cuestionado.

Pero las solicitudes de medidas de pruebas recién podrán ser solicitadas a partir de que del administrado se encuentre vinculado al sumario administrativo.

En este sentido vale traer a cuento aquello previsto en el artículo 61 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 que indica: “Cuando hubiere motivo suficiente para considerar que una o un agente es responsable del hecho que se investiga, se procederá a recibirle declaración; ese llamamiento implicará su vinculación como sumariada o sumariado”.

No obstante, como adelantamos, el sumariado o sumariada contar con el derecho de solicitar medidas probatorias el órgano instructor puede de considerarlo hacer lugar a las mismas o simplemente descartar dicho requerimiento.

Repetto (2019) expresa respecto del requerimiento en la etapa de investigación de la producción de pruebas que: “…la denegación de dichas medidas, en la etapa de investigación no provoca agravio alguno, pues se ha previsto que la solicitud y el control amplio sobre la prueba, se realice en la etapa contradictoria” (p. 484).

Esto viene íntimamente ligado con aquello que indicamos anteriormente en relación que no se admiten debates ni defensas, ya que el sumariado si bien puede plantear la producción de medidas probatorias su negación en dicha etapa no es recurrible.

Esto sin más le dará la facultad al órgano instructor de rechazar las medidas solicitadas sin mayores argumentaciones, ya que el sumariado o sumariada podrá en la etapa contradictoria ejercer cabalmente su derecho de defensa.

Ahora bien, en este camino procedimental debemos indicar que una vez que el órgano instructor considera que ha recabado las pruebas de cargo necesarias, realizará la clausura de la etapa investigativa.

En consonancia con lo anterior el artículo 107 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 norma que

Practicadas las averiguaciones y tramitaciones conducentes al esclarecimiento del hecho investigado, producida la prueba de cargo y vinculado el legajo personal de la persona sumariada, la instructora o el instructor procederá a dar por terminadas las actuaciones en lo relacionado con la investigación y dispondrá su clausura.

Esta situación es muy importante en el procedimiento, ya que marca la finalización de la etapa de investigación e inicio de la etapa contradictoria que es el momento procesal oportuno que tendrá el administrado o la administrada para ejercer activamente su derecho de defensa.

No podemos dejar de soslayar, como bien explican Aberastury y Josef Blanke (2011) en alusión a la intervención tanto de la administración como del sumariado en el procedimiento y que es algo a tener muy en cuenta que: “Dado que la autoridad administrativa no es una instancia independiente comparable a un tribunal, sino también parte en el procedimiento, se debe garantizar la “igualdad de armas” entre la Administración Pública y las partes” (p. 12).

Asimismo, la etapa contradictoria inicia en ocasión de que el sumariante produzca un informe circunstanciado que indique entre otros requisitos, los hechos, la prueba de cargo y la calificación legal (falta administrativa) que se imputa de acuerdo con lo previsto en los artículos 31, 32 y 33 de la Ley Marco 25.164.

Vale traer a cuento aquello previsto en el artículo 108 del Reglamento de investigaciones Administrativas 456/22 que reza

Clausurada la investigación, la instructora o el instructor producirá, dentro del plazo de DIEZ (10) días, un informe circunstanciado, que deberá contener:

b) el análisis de los elementos de prueba acumulados, los que serán apreciados según las reglas de la sana crítica;

d) las condiciones personales de la sumariada o del sumariado que podrán ser tomadas por la instructora o el instructor como elementos relevantes para determinar la mayor o menor gravedad de la sanción por la irregularidad imputada...

En este sentido y producido dicho informe se deberá correrse vista al sumariado para que comience a ejercer cabalmente su derecho de defensa.

La instancia administrativa debe garantizar la intervención de los interesados. Lo que aumenta en los casos en que investigue para sancionar como son los sumarios administrativos, otorgando carácter contradictorio, cuando así lo amerite y asegurando el real ejercicio de todos los componentes de la garantía del debido proceso. La función investigativa se satisface con acumular la prueba pertinente que servirá al momento de tomar la decisión (p. 537).

Corresponde indicar con relación a esto último que el artículo 110 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 establece que

Producido el informe a que se refiere el artículo 108 […] se notificará a la persona sumariada en forma fehaciente para que tome vista de las actuaciones dentro de los CINCO (5) días de notificada, quien deberá examinarlas en presencia de personal autorizado y podrá solicitar una copia a su cargo en soporte informático o papel. En esta diligencia podrá ser asistida por su letrada o letrado.

Es importante destacar de lo aquí expuesto que el sumariado podrá tomar vista de las actuaciones y en caso de así considerarlo contar con asistencia letrada.

Esta primera intervención de manera activa que realizan los sumariados es importante y nos da el indicio para desarrollar el siguiente punto.

Los/as administrados/as y su participación directa en las actuaciones administrativas

En este punto en particular debemos desarrollar cómo y en qué condiciones el administrado y la administrada ejercen su derecho de defensa.

Debemos recordar, como adelantamos en el punto anterior, que clausurada la etapa de investigación y emitido el informe mediante el cual el órgano instructor describe el hecho, las pruebas y la calificación legal (esto la falta administrativa cometida) el sumariado o la sumariada, podrán tomar vista para presentar el descargo y ofrecer las pruebas que hagan a su defensa.

Esta etapa del procedimiento administrativo, como bien dijimos, es netamente contradictoria

Ésta es una etapa ampliamente contradictoria en la cual se produce la denominada "defensa técnica", en la cual puede concurrir con asistencia de letrado, tomar vista de las actuaciones al cesar el secreto de la etapa de investigación, presentar su descargo, ofrecer prueba y alegar sobre su mérito concluyendo con un nuevo informe del instructor. El sumariado puede refutar los hechos que dieron origen al procedimiento administrativo, es decir dar su versión de lo sucedido, explicando y/o negando y ofreciendo la prueba en que sustenta su posición (p. 5).

A fin de asegurar el pleno ejercicio del derecho de defensa del sumariado, se torna imprescindible que el informe emitido por el sumariante en cumplimiento del artículo 108 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 contenga, cuanto menos, una descripción unívoca y precisa del hecho que se atribuye al investigado, la indicación de las pruebas de cargo en las que se funda dicha imputación, y su correcta calificación legal como falta administrativa tipificada en los artículos 31, 32 y 33 de la Ley Marco 24.156.

La aplicación de una sanción por parte de la Administración Pública debe ser el resultado de un "procedimiento sumario", cuyo objeto "es precisar todas las circunstancias y reunir todos los elementos de prueba tendientes a esclarecer la comisión de irregularidades, e individualizar a los responsables y proponer sanciones". De este modo, el sumariado puede conocer con exactitud y precisión los hechos que se le imputan, defenderse de los mismos, hacer un descargo en mérito a las conductas que se le atribuyen y reunir los elementos probatorios que aseguren una legítima defensa, o por lo menos intentar, conociendo los hechos, que ésta sea adecuada y eficaz,…"porque es insoslayable la debida calificación jurídica de las conductas reprochables, así como también el señalamiento de la represión sugerida que haga posible para el imputado la clara comprensión de las consecuencias del hecho que se le atribuye. Sólo así se está en condiciones de responder eficazmente los cargos, quedando asegurada la garantía del debido proceso (párr. 26).

Es importante una clara precisión del hecho, las pruebas y la calificación legal -falta administrativa- para que en esta etapa el administrado o la administrada puedan ofrecer las pruebas o el descargo que se considere necesario para rebatir las imputaciones de forma clara y fundamentada.

Esto como bien expresaba el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro, es de suma importancia para que el administrado pueda ejercer una defensa acorde a lo que se la imputado.

Un hecho claro y preciso, basado en las pruebas de cargo y una adecuación típica conforme ese hecho, es fundamental para que el administrado o la administrada hagan su defensa en pos de tratar de desvirtuar dicha imputación.

En relación con esto último el artículo 111 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 indica que

La persona sumariada podrá, se formule o no cargo, con asistencia letrada si lo deseare, efectuar su defensa y proponer las medidas de prueba que estime oportunas dentro del plazo de DIEZ (10) días a partir del vencimiento del plazo de vista establecido en el artículo 110.

La Instrucción, a pedido de aquella, podrá ampliar el plazo hasta un máximo de DIEZ (10) días.

Vencido el plazo para efectuar su defensa sin ejercerla, se dará por decaído el derecho de hacerlo en el futuro. Al ofrecer la prueba, la persona sumariada deberá indicar el hecho que pretende acreditar con cada medio probatorio, con el fin de que la Instrucción verifique la pertinencia de la medida propuesta.

Este momento oportuno del administrado o de la administrada es sumamente importante y necesaria para que estos puedan revertir la imputación que existe en su contra, para ello deberá idear una clara estrategia siempre teniendo en cuenta de que se le acusa, y de qué manera está acreditado de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente administrativo.

Es en base a esto último que al solicitar las pruebas debe indicar de forma clara el hecho que desea acreditar y, de esa manera, qué pretende con las pruebas que solicita.

En este punto en especial del procedimiento es que el administrado o la administrada se encuentra con una serie de situaciones que debe sortear.

En consecuencia, la ineficacia o tardanza en la defensa generará una serie de consecuencias que describiremos a continuación.

Los/as administrados/as y las dificultades con las que se encuentran en el procedimiento sumarial

En este punto es bueno destacar algunas situaciones con las que se encuentra la persona sumariada con el fin de arrimar luz al tema planteado.

En este camino, tenemos por ejemplo que, clausurada la etapa investigativa, el órgano que instruye las actuaciones administrativas de acuerdo con el artículo 108 del Reglamento de Investigaciones Administrativas Nº 456/22, confecciona un informe en el cual indica la relación de los hechos, la prueba, su valoración de acuerdo con la sana crítica y la calificación legal de la conducta desplegada, esto es la falta administrativa.

Producido el informe en cuestión, de conformidad con el artículo 110 del reglamento antes citado, se notifica a la persona sumariada para que dentro de los cinco días tome vista de las actuaciones, pudiendo solicitar copias en formato papel o digital.

El Departamento de Investigaciones Administrativas (2024) en este último punto describe de manera muy clara cómo es el procedimiento

A fin de que la persona sumariada tome vista del expediente en los términos del art.110 el/la instructor/a descarga el expediente en el disco compartido de la Dirección para poder ser visualizado desde cualquier computadora. La persona que otorga la vista le hace firmar al interesado la “Constancia de vista art. Del 108” que es subida al expediente mediante un IFGRA o CD (p. 7).

Ahora bien, visto lo anterior se pueden dilucidar varias situaciones con las que se podría encontrar la persona sumariada.

Lo primero es el frondoso expediente administrativo con el que se va a topar el imputado o imputada en autos.

Por tanto, su inexperiencia podría llevar a cometer errores en el armado de su defensa, esto es el descargo y ofrecimiento de pruebas.

He aquí prudente citar a Gordillo (2013) el cual describe que la falta de compaginaciones de las actuaciones administrativas, constantes cambios en su identificación o errores en la foliatura, producen un desorden que dificulta la lectura de los particulares (p. 384).

Esto encuentra en una disyuntiva a los administrados y administradas que al tener que valorar cada una de las pruebas de cargo en su contra se verán no solo con este tipo de inconvenientes, sino con actuaciones que pueden superar las 200 fojas o igual número de ordenes digitales, lo cual para una persona inexperta sería todo un desafío realizarlo.

Por otra parte, tenemos un tema no menor y es aquel relacionado con cómo se interpretan las normas.

Ahora bien, no podemos dejar de soslayar que el administrado en esta etapa se encuentra en una clara desventaja con la administración, ya que esta cuenta con letrados como instructores de acuerdo con lo previsto en el artículo 6 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22, en la confección de la investigación administrativa con conocimiento en el procedimiento.

Si bien puede ser una ventaja, ya que estos obrarán conforme su conocimiento, también es verdad que el administrado o la administrada se encuentran en el lado opuesto, pero debido al desconocimiento.

Debemos pensar en cómo el administrado o la administrada podrían, sin conocimiento alguno de cuestiones técnicas y jurídicas, interpretar las normas que regulan el procedimiento administrativo sumarial, verificar el hecho y la falta imputada, valorar la prueba o bien hacer el descargo y ofrecer pruebas que hagan a su derecho y tengan que ver con los hechos investigados.

Nos hemos de preguntar ¿Cómo debe hacer el administrado el control de legalidad del procedimiento si no posee ningún conocimiento en esta materia?

…la necesidad de asistencia jurídica asegura al administrado la plenitud de su ejercicio de defensa, mediante una correcta alegación de los hechos, ofrecimiento de pruebas idóneas, interposición y fundamentación de recursos y demás actos indispensables para la prosecución del procedimiento administrativo (p. 6).

En este contexto, el sumariado deberá abocarse inicialmente a la dilucidación de qué se entiende por elemento probatorio, concepto que Maurino (2001), refiriéndose a la concepción de Carnelutti, expone de la siguiente manera: “...la prueba es la demostración de la verdad de un hecho, realizado por los medios legales” (p. 156).

Esto último no es caprichoso, sino que tiene que ver con el control de legalidad que deberá hacer el sumariado o sumariado cuando tenga el momento oportuno de realizar el descargo, ya que deberá estar atento a si esas pruebas recolectadas han sido recabadas de forma legal, y en ese camino si procede o no la nulidad se aquellas.

Además, deberá conocer e interpretar armónicamente un conjunto de normas para ejercer su defensa correctamente.

Debemos entender, insistimos, que a la persona sumariada carente de conocimientos jurídicos se le haría muy difícil poder interpretar normas de una forma correcta y así entender el procedimiento que lo regula, como los derechos y obligaciones que posee en el mismo.

La Corte ha dicho que, al momento de interpretar una norma, cualquiera sea su índole, debe tenerse primordialmente en cuenta su finalidad. Ello toda vez que no es siempre método recomendable el atenerse estrictamente a las palabras de la ley, ya que el espíritu que la nutre ha de determinarse en procura de una aplicación racional, que elimine el riesgo de un formalismo paralizante dado que lo importante no es ceñirse a rígidas pautas gramaticales sino computar el significado profundo de las normas. En ese sentido, sostuvo que los magistrados al momento de juzgar no pueden dejar de evaluar la intención del legislador y el espíritu de la norma (p. 1).

De esto se desprende a las claras que interpretar normas y saber su real finalidad no es trabajo para cualquier particular, y mucho menos si quiere ejercer una efectiva defensa.

Por otro lado, el sumariado o la sumariada se toparán, luego de hacer su descargo, con el momento en que deben alegar sobre el mérito de la prueba, tarea que no es fácil y mucho menos cuando no se tiene el conocimiento para proceder en consecuencia.

En este sentido el artículo 117 del Reglamento de Investigaciones Administrativas 456/22 establece que: “Agregados los informes y alegatos previstos en los artículos 115 y 116, se notificará a la persona sumariada, quien podrá alegar sobre el mérito de la prueba y los informes aludidos en el plazo de DIEZ (10) días”.

Para ello Pacori Cari (2018) entiende de una manera muy sencilla que alegar es: “dar razones y argumentos para la defensa de derechos e intereses legítimos, de esta manera, en el procedimiento administrativo, tanto los administrados como las autoridades administrativas alegarán sus posiciones para la obtención de un acto administrativo” (p. 1).

Aquí es donde el administrado o la administrada deben valorar a su juicio qué hecho se encuentra cabalmente acreditado en su contra y cual no, pero no de una manera vacía o carente de argumentaciones, sino que deberá ser de forma fundada, tarea que no es nada fácil.

Cabe destacar que muchas veces los interesados no comprenden cabalmente la función que debe cumplir un alegato y desaprovechan esta oportunidad procesal o la utilizan para auto condenarse. Este es un problema que les ocurre a veces incluso a los abogados poco experimentados; con mucha mayor razón esto le sucede a quienes actúan en el procedimiento administrativo sin patrocino o al menos asesoramiento letrado (p. 374).

Alegar de una manera incorrecta podría condenar al sumariado o la sumariada al fracaso y a que el acto conclusivo de las actuaciones termine por disponer una sanción inclusive cuando no correspondía si hubiera ofrecido pruebas que lo exculpen de responsabilidad administrativa o bien que atenúen la sanción que la autoridad pudiera imponer.

Ahora bien, debemos preguntarnos qué sucede cuando el administrado o la administrada no presentan su descargo, pruebas o alegatos en el momento procesal oportuno, esto es en el plazo que indica la ley para hacerlo.

Como bien adelantamos en el punto anterior, debemos preguntarnos qué consecuencias acarrea al sumariado o sumariada su inactividad procesal en el procedimiento.

No debemos olvidar que para cada actuación por parte del administrado tenemos un plazo procesal que se debe cumplir.

Esto tiene que ver con el principio de preclusión que rige en todo procedimiento.

Repetto (2019) en relación con el momento oportuno en que el sumariado o sumariada deben de ejercer la defensa esgrime que

La prueba debe ser ofrecida por el sumariado junto con el escrito de defensa, y por las partes acusadoras al cumplir con la vista prevista por el art. 110 íd., para que sea admisible, en orden al tiempo, pues de lo contrario resulta extemporánea e inadmisible. Vencidos tales plazos las partes pierden la facultad de hacerlo en el futuro, en virtud del principio de preclusión; se produce la caducidad del derecho de ofrecer prueba (p. 350).

Esto nos da a las claras que, si el administrado por desconocimiento o simplemente por decidir deliberadamente no presentar u ofrecer sus pruebas, no podrá hacerlo en una instancia posterior, ya que habría caducado el tiempo procesal oportuno para hacerlo.

Lo dicho no es caprichoso y tiene que ver con que el sumario administrativo se resuelva en un tiempo prudencial sin dilaciones, tarea que también implica al administrado.

…una vez clausurada la etapa de investigación, el instructor debe emitir un informe a partir del cual se inicia otra etapa, estrictamente contradictoria, en la cual se produce el descargo del sumariado, el ofrecimiento de prueba y el derecho a alegar, por lo que una limitación de los plazos podría afectar el derecho de defensa en juicio: ello sin perjuicio de que el impulso procesal está a cargo del Instructor Sumariante en ambas etapas, para evitar una duración indeterminada del procedimiento (p. 7).

Es así que tenemos, que en el caso de que el sumariado o la sumariada no ofrezcan descargo o las pruebas que hagan a su derecho traería aparejado que el acto administrativo solamente se dicte con los elementos colectados por la administración, privándole a esta última de conocer los hechos a través de las pruebas presentadas por los administrados.

Coviello (2014) en relación al acto administrativo en cuestión ha entendido que

En particular, respecto a los actos emanados de órganos de la Administración Pública, la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo federal ha sido constante en el sentido de exigir que los actos estén motivados, bajo pena de nulidad, máxime cuando se afectan derechos. La motivación, según esa jurisprudencia, podía ser in aliunde- ello es, remontándose a los antecedentes obrantes en la causa o, como muchas veces se ha hecho, al dictamen jurídico que precede al acto –o expresada en el acto, de modo que el administrado pueda hacer uso eficiente de su derecho de defensa (p. 433).

Como vemos, el sumariado o la sumariada no solo deberán presentar su descargo, pruebas o alegatos con todo lo que ello implica, sino también que tendrán que advertir si el acto administrativo que concluye el sumario administrativo, se encuentra cabalmente motivado conforme los antecedentes (pruebas), el hecho y el derecho.

Estamos en condiciones de indicar que lo objetivos planteados se han cumplido cabalmente, tal como determinar las normas aplicables en el procedimiento sumarial, el rol que cumple la administración pública en dicho procedimiento y si en ese camino el sumariado o la sumariada puedan ejercer su derecho de defensa.

En este camino se logró responder la pregunta planteada oportunamente, demostrando que el sumariado o la sumariado no podrá garantizar su defensa de forma efectiva solo con la sustanciación del sumario administrativo, sino que necesitará contar con asistencia letrada obligatoria para poder ejercer aquella, sobre todo en el momento en el cual deban presentar descargo, ofrecer pruebas o alegar.

Es así que entendemos que, si bien la administración realiza la investigación, recaba las pruebas, las valora y en base a ello imputa hechos y la falta administrativa, siempre obrando de buena fe, no podemos dejar de soslayar que el sumariado o la sumariada al ejercer sus derechos sin asesoramiento profesional, pueden enfrentar dificultades debido a su desconocimiento o mala interpretación de las normas aplicables.

Esto puede llevar a errores en la defensa o a la pérdida de plazos recursivos, lo que en última instancia puede perjudicar sus intereses.

Conforme lo antedicho recomendamos la implementación de una defensa letrada obligatoria para mitigar errores en la defensa del administrado y mejorar la tramitación de los procedimientos. Esto elevaría el nivel de exigencia y control, ya que la administración sería supervisada por letrados que acompañan a los particulares en su defensa.

Podemos decir entonces que la hipótesis puesta a consideración y la cual establecía si resulta posible que los administrados y las administradas puedan ejercer eficazmente su derecho de defensa en el procedimiento sumarial, es negativa, ya que estos al intervenir activamente en el mismos se encuentran con una multiplicidad de dificultades al momento que deriva en un fracaso defensivo casi ineludible.

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